La dualité juridictionnelle et le renvoi juridictionnel devant le juge administratif

Principaux arrêts :

• Conseil d’Etat Cadot de 1889 : Fin de la théorie du ministre juge.

• Conseil d’Etat Hoffer 2005 : Indépendance des membres du Conseil d’Etat.

• Conseil d'Etat Canal du 19 octobre 1962 : Acceptation de la règle du brassage à savoir statuer dans la section consultative et dans la section contentieuse.

• Cour Européenne des Droits de l’Homme : Procola du 28 septembre 1995, Kleyn c/ Pays Bas et Sacilor-Lormins c/ France de 2006 : Remise en cause de la règle du brassage. Mais la Cour ne veut pas l’interdire telle quelle, il faut voir au cas par cas ce qu’il en est. Pour les actes individuels, cette dualité est impossible alors qu’elle peut être possible pour les actes réglementaires.

• Tribunal des Conflits Dame Clément de 1964 : La compétence des tribunaux judiciaires est limitée à la réparation des préjudices subis alors que les tribunaux administratifs pourront être saisis sur la légalité de la décision.

• Conseil d’Etat Préfet de Police c/ Tribunal de Grande Instance de Paris du 12 mai 1997 : Le Tribunal des Conflits va statuer sur la compétence du tribunal administratif. Cet arrêt est important dans la mesure où il limite les pouvoirs du juge judiciaire en vertu de l’article 66 de la Constitution en tant que gardienne de la liberté individuelle.

• Affaire du contrat première embauche des années 2000 : Discordance des avis entre les juges administratifs et judiciaires.

• Tribunal des Conflits Hilaire de 1947 : « La sauvegarde de la liberté individuelle et la protection de la propriété privée rentrent essentiellement dans les attributions de l’autorité judiciaire ».

• Tribunal des Conflits Action Français de 1935 : « L’autorité judiciaire doit être compétente et doit assurer la protection des administrés contre les agissements les plus graves , les abus les plus inadmissibles envers les libertés susceptibles d’être commis par la puissance publique. »

• Conseil d'Etat Préfet de la Guyanne du 27 novembre 1952 : Tout ce qui touche au fonctionnement de la justice relève du juge judiciaire et tout ce qui touche à l’organisation de la justice relève du juge administratif.

 Arrêt Septfonds, SCEA du Chenau plus loin dans la fiche.

L’ordre juridictionnel administratif est le fruit d’une lente évolution historique : 

Premièrement, les lois du 16 et 24 août 1790 interdisent aux tribunaux judiciaires de connaître de l’activité administrative. Le décret du 16 fructidor de l’an 3 vient appuyer cette thèse.

Dès lors, à la fin de la Révolution, on ne trouvait aucune autorité capable de se saisir des affaires administratives car était toujours imprégné dans les esprits le célèbre adage « juger l’administration, c’est encore administré ».

Ainsi, les recours viennent à l’autorité supérieure et le premier consul est ennuyé par autant de contestations.

La Constitution de l’an 8 vient instituer le Conseil d’Etat qui a pour rôle de conseiller et de servir le pouvoir supérieur.

Mais le Conseil d’Etat va commencer à considérer les plaintes des administrés et se saisir de certaines affaires. En 1806, est créé la commission du contentieux et un décret de juin 1806 permet une double dualité à savoir une section consultative et une section contentieuse.

Mais le Conseil d’Etat a besoin de s’organiser telle une véritable juridiction. C’est ce qui va se passer par deux ordonnances royales de 1831 instituant notamment les avocats ou le commissaire du gouvernement.

Il faudra attendre le 24 mai 1872 ainsi que l’avènement de la République pour que le Conseil d’Etat rende une justice déléguée et non plus retenue.

Depuis, on trouve deux ordres juridictionnels distincts :

1. L’ordre administratif.
2. L’ordre judiciaire.

Mais on s'aperçoit que l’ordre administratif n’a pas été consacré par des textes supérieurs et qu’il paraît toujours fragile voir un peu à l’écart :

• Dans une décision du 22 juillet 1980, le Conseil Constitutionnel place sur le même pied la justice administrative et la justice judiciaire, il reconnaît l’indépendance de la juridiction administrative et il reconnaît l’existence de la justice administrative.

• Dans une décision du 23 janvier 1987 « Conseil de la Concurrence », le Conseil constitutionnel ne constitutionnalise pas les lois du 16 et 24 août 1790 mais il admet un contentieux de l’activité administrative relevant de la juridiction administrative sur les réformations et les décisions des décisions prises par les prérogatives de puissances publiques.

Cependant, il exclue les matières réservées par nature au juge judiciaire telle l’article 66 de la Constitution sur la liberté individuelle, l’article 136 du Code de procédure pénal, la loi du 31 décembre 1957 sur les fouilles de véhicules et la jurisprudence Hilaire des Tribunal des Conflits de 1947.

Il rajoute également que le législateur peut transférer un contentieux sous trois conditions :

1. Unifier les règles de compétences.
2. Pour une bonne administration de la justice.
3. Précis et limité aux règles de compétences

D’autre part, on peut trouver des hésitations quant au choix du tribunal compétent. Cette responsabilité incombera au Tribunal des Conflits qui aura quatre choix :

1. Si le conflit est positif, c’est un empiétement des juges judiciaires sur les compétences des juges administratifs. Le préfet devra poser un déclinatoire de compétence et faire élever le conflit.
2. Si le  conflit est négatif, les deux juridictions se déclarent incompétentes.
3. Si on trouve une intervention au fond, les deux juridictions se déclarent compétente pour une même affaire mais rendent des avis totalement différent.
4. Enfin, on trouve un mécanisme de prévention où les juridictions vont saisir le tribunal des conflits pour être sur de leur légitimité.

Dans ces conflits positifs, on trouve la question préjudicielle qui peut être posée :

1. Soit au juge administratif.
2. Soit au juge judiciaire

• Dans l’arrêt Septfonds du  16 juin 1923, la question préjudicielle fut posée au juge administratif.

Le Tribunal des Conflits nous dit dans cet arrêt que : Un acte administratif appartient à la juridiction administrative. Lorsque cet acte présente les mêmes caractères qu’un acte législatif, le juge judiciaire est compétent pour l’interpréter.

C’est ici une logique d’opportunité pour ouvrir le contentieux aux juges judiciaires.

• Dans l’arrêt Avranche et Desmares de 1981, le Tribunal des Conflits évoque que le juge pénale peut apprécier la légalité des actes réglementaires mais qu’il est incompétent pour apprécier la légalité d’un acte individuel. Les tribunaux sont civils sont tout simplement incompétent pour statuer sur la légalité d’un acte administratif.

• Dans un arrêt SCEA du Chenau du 17 octobre 2011, le tribunal ajoute que le juge judiciaire est compétent en cas de difficulté non sérieuse, de jurisprudence bien établie et pour appliquer le droit de l’Union Européenne.

En appliquant le droit de l’Union Européenne, le juge judiciaire va contrôler la légalité de l’acte administratif. Mais là aussi, ce n’est qu’une question d’opportunité et pourtant, c’est un bouleversement important.