L’Autorité de régulation de l'audiovisuel en droit algérien : l'indépendance confisquée ?

L’Autorité de régulation de l'audiovisuel en droit algérien : l'indépendance confisquée ?

Introduction

A l'image des activités bancaires, assurantielles, boursières, l’audiovisuel a connu une mutation décisive avec la fin du monopole étatique sur le secteur et son ouverture à l'initiative privée. Toutefois, la portée d'une telle réforme reste tout à fait relative en ce que l'activité est soumise à un régime exorbitant. Si l'institution d'une autorité de régulation indépendante dans le secteur répond aux mêmes exigences que dans les autres activités soumises à régulation[1], soit garantir l'équilibre des forces du marché, il reste que l'activité audiovisuelle présente des spécificités au nombre desquelles on doit souligner qu'il s'agit d’un secteur où l’exercice d’une liberté fondamentale est en jeu : il s'agit de la liberté de communication. D'où la nécessité de garantir l'indépendance de l'organe qui doit pouvoir remplir ses missions en toute impartialité. 

Si la loi organique relative à l’information qualifie expressément l’Autorité de régulation d’autorité indépendante[2], il reste qu'on ne peut se contenter des termes de la loi : une telle indépendance doit se donner à voir.

I – Les éléments de la double indépendance de l’organe

L’indépendance de l’organe est d’abord consacrée explicitement par la loi organique et ce, contrairement à d’autres autorités comme le Conseil de la monnaie et du crédit, la Commission bancaire, ou encore la Commission de supervision des assurances. La notion d'indépendance au sens juridique a une double signification : d’abord par rapport au pouvoir politique, ensuite à l’égard du secteur soumis à régulation.

1 - L’indépendance à l’égard du pouvoir politique

L’indépendance de l'autorité en charge de la régulation de l'activité audiovisuelle « vise à préserver les libertés en jeu dans le secteur de l’audiovisuel des interférences du pouvoir politique. L’indépendance est donc la condition de l’efficacité de la régulation sectorielle »[3].

Une telle indépendance de l’organe à l'égard du pouvoir politique peut être mesurée à un double point de vue : d’une part au plan organique, d’autre part du point de vue fonctionnel.

a - Au plan organique :

L’indépendance signifie d’abord que l’organe en cause n’est soumis ni à un contrôle hiérarchique, ni à un contrôle de tutelle.

Le second élément qui conforte l’indépendance de l’Autorité de régulation réside dans sa composition collégiale[4].La règle de la collégialité est d’ailleurs retenue s’agissant de la composition de toutes les autorités de régulation, à l’exception notable de l’Agence nationale des produits pharmaceutiques à usage de la médecine humaine[5]. La collégialité est conçue en effet comme une garantie d’indépendance de l’organe et ce, en raison de la vertu de l'anonymat, « les tiers ne pouvant imputer la décision à une personne précise »[6].

En outre, l'indépendance de l’Autorité de régulation de l'audiovisuel est consacrée par la technique du mandat. Les membres du collège sont en effet nommés pour un mandat de six (6) ans, non renouvelable. De telles dispositions confortent l'idée d'indépendance de l'organe en ce sens que le renouvellement du mandat est susceptible d'engendrer des comportements incompatibles avec le statut d'indépendance. A cela il convient d’ajouter que durant leur mandat, les membres du collège ne peuvent être relevés de leurs fonctions que dans des circonstances exceptionnelles[7].

On relève par ailleurs qu’au point de vue du mode de désignation des membres du collège, le législateur s’est inspiré de la composition plurielle du Conseil supérieur de l’information. En effet, l’Autorité de régulation de l'audiovisuel est composée de neuf (9) membres nommés par le Président de la République et ainsi désignés :

- cinq (5) membres, dont le président, désignés par le président de la République ;

- deux (2) membres non parlementaires, proposés par le président du Conseil de la nation ;

- deux (2) membres non parlementaires, proposés par le président de l'Assemblée populaire nationale.

Contrairement aux autres autorités de régulation dont les textes institutifs concentrent entre les mains du Président de la République le pouvoir de désignation et de nomination des membres des différents collèges, comme pour l’Autorité de régulation de la poste et des télécommunications, la Commission de régulation de l’électricité et du gaz, dans le cas de l'Autorité de régulation de l’audiovisuel, un tel pouvoir est éclaté entre plusieurs centres de décision. Une telle pluralité, dans le sens où divers organes participent à la désignation des membres de l’Autorité de régulation, constitue « une garantie d’indépendance puisqu’elle rend plus difficile la capture »[8].

Enfin, la loi renforce l’indépendance de l'Autorité de régulation de l’audiovisuel vis-à-vis du pouvoir exécutif et ce, à travers la règle des incompatibilités doublement  consacrée : incompatibilités électives qui interdisent le cumul de la fonction de membre du collège avec tout mandat électif ; incompatibilités fonctionnelles à travers l'exclusion de tout rapport de subordination en ce que l'article 61 de la loi relative à l'activité audiovisuelle prévoit que le mandat de membre de l’Autorité de régulation de l’audiovisuel est incompatible avec tout  emploi public, « à l’exception des missions provisoires dans l’enseignement supérieur et la supervision de la recherche scientifique».

b - Au plan fonctionnel :

L’indépendance signifie que les décisions de l’organe en cause ne peuvent être annulées, modifiées ou remplacées par une autorité supérieure. C'est ainsi que la loi prévoit en son article 58 que « L'Autorité de régulation de l'audiovisuel exerce ses missions en toute indépendance ».

Par ailleurs, on relève que l’organe est doté de la personnalité morale, ce qui lui permet de disposer d'une certaine latitude tant dans le cadre du recrutement du personnel que de l'affectation de ses ressources. C'est ainsi que la loi relative à l'activité audiovisuelle précise en son article 74 que l'Autorité de régulation de l'audiovisuel fixe les règles ayant trait à l'organisation et au fonctionnement des services administratifs par des dispositions internes.

A titre comparatif, la législation française prévoit également que c'est le règlement intérieur, adopté par le collège, qui « précise les règles d’organisation, de fonctionnement et de déontologie au sein de chaque autorité administrative indépendante ou autorité publique indépendante »[9].

Une telle attribution contraste avec le régime applicable aux autres autorités de régulation dont l'organisation des services est fixée par le pouvoir exécutif. A titre d'exemple, s'agissant du Conseil de la concurrence, les règles portant sur l’organisation et le fonctionnement de l'organe sont fixées par décret exécutif[10].

S'agissant de l’organisation des services techniques de la Cellule de traitement du renseignement financier, elle fait l'objet d'un arrêté conjoint du ministre chargé des finances et de l’autorité chargée de la fonction publique[11].

Par ailleurs, la loi relative à l'activité audiovisuelle précise que le président de l'Autorité de régulation nomme aux différents emplois sur proposition du secrétaire général.

Enfin, l’organe se voit attribuer de larges compétences en vue de déterminer lui-même les règles de fonctionnement auxquelles il est assujetti. En effet, en vertu des dispositions de l’article 55 de la loi relative à l'activité audiovisuelle, l'Autorité de régulation « élabore et adopte son règlement intérieur »[12].

L’aptitude des autorités de régulation indépendantes « à fixer leur règlement intérieur n’est pas dépourvue de signification, tout particulièrement sur le terrain des modalités de fonctionnement du collège, des droits de la défense et de la procédure contradictoire »[13].

D'où l'importance de telles dispositions qui contrastent avec celles adoptées pour d’autres autorités administratives indépendantes qui sont soumises à un règlement intérieur fixé par le pouvoir exécutif, comme dans le cas des deux anciennes autorités de régulation instituées dans le secteur minier[14].

2 - L’indépendance à l’égard des entreprises du secteur audiovisuel

Dans le but de prémunir l’Autorité de régulation contre le risque de capture, qui peut être défini comme « le risque que l’entreprise régulée parvienne à exercer sur l’autorité de régulation une influence importante conduisant cette dernière à agir en protégeant anormalement les intérêts de l’entreprise en cause »[15], la loi relative à l'activité audiovisuelle prévoit un régime d’incompatibilités fonctionnelles. En effet, elle précise en son article 61 que le mandat de membre du collège est incompatible avec l’exercice de toute activité professionnelle susceptible de nuire à son impartialité et à son indépendance. Durant l'exercice de son mandat, le membre de l'organe « ne peut, directement ou indirectement, percevoir des honoraires ou toute autre forme de rémunération, sauf pour services rendus avant son entrée en fonction »[16].

Par ailleurs, la loi consacre un régime d’incompatibilités patrimoniales en interdisant aux membres du collège la détention d’intérêts directs ou indirects dans des entreprises relevant du secteur. L'article 64 de la loi précise en effet que « Le membre de l'Autorité de régulation de l'audiovisuel ne peut détenir, directement ou indirectement, des intérêts dans une entreprise ayant pour objet une activité audiovisuelle, de cinéma, d'édition, de presse, de publicité ou de télécommunications ».

De telles dispositions permettent ainsi de prémunir l'organe de régulation contre tout conflit d’intérêts. Toutefois, on remarque une certaine régression par rapport au dispositif de la loi organique relative à l'information qui, s'agissant des membres de l'Autorité de régulation de la presse écrite, étend le régime des incompatibilités aux membres de leurs familles, ascendants, descendants au premier degré, qui en vertu de l’article 57 du texte, « ne peuvent ni directement, ni indirectement exercer des responsabilités, ni détenir une participation dans une entreprise liée au secteur de l’information »[17]. De telles incompatibilités ne sont pas consacrées par la loi relative à l'activité audiovisuelle, ce qui peut être source de conflits d'intérêts éventuels et entacher la crédibilité et l'indépendance de l'organe à l'égard des entreprises du secteur.

Enfin, les membres du collège sont également soumis à un régime d’incompatibilités avec des fonctions futures : l’ordonnance du 1^er mars 2007 les soumet en effet à des règles strictes  qui régissent le « pantouflage » de manière à éviter qu’ils ne favorisent une entreprise du secteur durant l’exercice de leurs fonctions dans le but de s’y assurer un emploi au terme de leur  mandat et ce, en instituant une sorte de « délai de viduité »[18].

En vertu de l’article 3 du texte précité, à la fin de leur mission, les titulaires d’une fonction supérieure de l’Etat exerçant au sein des autorités de régulation « ne peuvent exercer, pour une période de deux (2) années, une activité de consultation, une activité professionnelle de quelque nature que ce soit ou détenir des intérêts directs ou indirects auprès d’entreprises ou  d’organismes dont ils ont eu à assurer un contrôle ou une surveillance (…) ainsi qu’auprès de toute autre entreprise ou organisme opérant dans le même domaine d’activité »[19].

De telles dispositions sont reprises par l’article 65 de la loi de 2014 qui dispose : « Il est interdit à tout membre de l’Autorité de régulation de l’audiovisuel d’exercer une activité liée à toute activité audiovisuelle durant les deux (2) années qui suivent la fin de son mandat ».

II – Le caractère virtuel de l'indépendance de l'organe

    Si le législateur algérien use des catégories juridiques des Etats libéraux, et notamment celles du droit français, il ne le fait que sous bénéfice d'inventaire en les vidant de toute leur substance originelle au moyen d'une série d'ingrédients. C'est ainsi que l'indépendance de l'Autorité de régulation de l'audiovisuel se trouve limitée à un double titre. 

1 - Les fonctions décoratives de la loi dans l'Etat de non-droit

La première observation a trait à la composition de l'organe : ici on relève une régression par rapport au texte de 1990. Sur les douze (12) membres du Conseil supérieur de l'information, six (6) sont élus à la majorité absolue parmi les journalistes professionnels des secteurs de la télévision, de la radio et de la presse écrite qui doivent justifier d'au moins quinze (15) ans d'expérience dans la profession.

En outre, comme le soulignent les dispositions de l'article 61 de la loi relative à l'activité audiovisuelle, le mandat de membre de l'Autorité de régulation est incompatible avec toute responsabilité exécutive dans un parti politique. Une telle règle aurait dû être expressément prévue s'agissant des conditions de nomination des membres de l'organe. En effet, l'impartialité, qui est une exigence fondamentale au regard des attributions de l'organe chargé de la régulation d'un secteur sensible où la liberté de communication est en jeu, commande que ses membres soient nommés en dehors des structures partisanes. Par ailleurs, en vertu de l'article 59 de la même loi, « Les membres de l'Autorité de régulation de l’audiovisuel sont choisis pour leur compétence, leur expérience et l'intérêt qu'ils accordent à l'activité audiovisuelle ».

De telles dispositions ne peuvent être prises en compte d'abord au vu de la généralité des termes employés dans le texte. En effet, que signifie la compétence ? Qu'est-ce que l'expérience et comment la mesurer, et surtout que signifie l'intérêt accordé à l'activité audiovisuelle ? Par ailleurs, le respect de telles conditions par les pouvoirs publics est intimement lié à la question de l'Etat de droit. Or, dans le cas algérien, on constate que les règles de droit sont bafouées de manière récurrente. A titre d'exemple, un haut responsable politique du Rassemblement National Démocratique, parti au pouvoir, a été désigné en qualité de président de l'Autorité de régulation de l'audiovisuel et installé en septembre 2014[20].Il reste que la décision le concernant n'a pas été publiée au Journal officiel et les autres membres de l'organe n'ont pas été nommés. Toutefois, l'intéressé a exercé les attributions de l'Autorité de régulation, notamment en adressant des avertissements et mises en demeure à certaines chaînes de télévision et ce, de manière illégale dans la mesure où de telles compétences relèvent du collège et non de son président[21].

En février 2016, le président de l'organe est nommé au Conseil de la Nation au titre du tiers présidentiel et aucune décision mettant fin à ses fonctions à la tête de l'Autorité de régulation n'a été publiée au Journal officiel[22]. Enfin, il ne sera remplacé qu'en juin 2016 par un nouveau président qui, lui, a fait l'objet d'une nomination par décret présidentiel[23].

Une telle situation montre que la règle de droit remplit une fonction décorative et élude les véritables règles de fonctionnement du système politico-institutionnel algérien qui s'appuie essentiellement sur la pratique clientéliste[24].

Comme le fait remarquer M. Benflis, responsable d'un parti de l'opposition, « cette nomination est frappée du sceau indélébile du clientélisme, du clanisme et de l’allégeance dans leurs formes les plus insoutenables. Toutes les structures que le régime en place estime être  d’une sensibilité particulière pour sa survie sont toutes atteintes de ces stigmates. Il n’y a plus place dans ces structures d’Etat pour l’indépendance, l’impartialité et la neutralité qui sont la marque d’un Etat fort et respecté »[25].

En effet, on ne peut qu'être étonné devant une telle situation, surtout en ayant à l'esprit les dispositions du décret exécutif du 11 août 2016 qui précisent que le dossier de candidature  pour l'octroi d'une autorisation de création d'un service de communication audiovisuelle thématique est adressé à l'Autorité de régulation « et comprend un engagement du ou des candidats à ne pas appartenir à l’instance dirigeante d’un parti politique et à ne pas confier la direction ou la gestion du service de communication audiovisuelle à un dirigeant d’un parti politique »[26].

Comment dès lors justifier la nomination d'un haut responsable politique à la tête d'une institution censée agir de manière impartiale ? On aboutit ainsi à ce qu'un auteur décrit, dans le cas algérien, comme « un paysage audiovisuel ubuesque »[27].

De ce qui précède, il résulte que les dispositions de la loi qui traitent de compétence et d’expérience ne doivent pas faire illusion lorsque les pouvoirs publics ne respectent pas les termes de la loi. Or, le choix de personnes qualifiées au sein du collège des autorités de  régulation fonde en effet, comme l’écrit une auteure, « la crédibilité de l’Autorité, c’est-à-dire son indépendance et sa puissance, ces trois qualités étant étroitement liées »[28].

En d’autres termes, si la compétence constitue une forte garantie de l’indépendance de l’organe, force est de constater que dans le cas de l’Autorité de régulation de l'audiovisuel, les critères ayant présidé à la nomination de ses membres se résument dans le soutien au pouvoir politique en place, ce qui ne joue pas en faveur de l’indépendance de l’organe. Dès lors que les autorités procèdent à la désignation des membres du collège sur la base de critères clientélistes  et partisans, les personnes concernées se retrouvent dans un état de dépendance et de subordination à l’égard des institutions à l’origine de leur cooptation et du pouvoir exécutif de manière générale[29].

Si la compétence et l’expertise sont en mesure de soustraire les personnes concernées à toute forme de subordination de fait, la qualification permettant dans une grande mesure d'échapper à l'emprise du pouvoir politique, en revanche, la compétence discrétionnaire reconnue aux  pouvoirs publics de pourvoir aux emplois auprès de l’Autorité les conduisent à opter pour des critères d'appartenance politique, régionale, familiale, de sorte que soit assurée, derrière la fiction de l'indépendance, l'allégeance au pouvoir politique et en particulier aux gouvernants. C’est ainsi qu’on aboutit à l’instrumentalisation de l’Autorité de régulation à travers la désignation de membres qui, ne bénéficiant pas de compétences et de qualifications propres, se retrouvent redevables envers les autorités qui les ont cooptés. C’est l’essence même du rapport  clientéliste.

2 - La soumission de l'organe au plan fonctionnel

Au point de vue de l’indépendance fonctionnelle de l’Autorité de régulation de l'audiovisuel, on constate qu'elle est altérée par certaines dispositions de la loi de 2014. A titre d'exemple, l'article 75 de la loi précise que « Les services administratifs et techniques sont dirigés par un secrétaire général sous l'autorité du président de l'Autorité de régulation de l'audiovisuel ». Quant à l'article 77, il dispose : « Le secrétaire général est nommé par décret présidentiel sur proposition du président de l'Autorité de régulation de l'audiovisuel ».

De telles dispositions contrastent fort avec la solution adoptée dans le cas de la Cellule de traitement du renseignement financier. En effet, le secrétaire général et les chefs de service de l'organe sont nommés par décision du président de la Cellule[30].

C'est la solution adoptée en France : le secrétaire général ou le directeur général de l'organe « est nommé par le président de l’autorité administrative indépendante ou de l’autorité publique indépendante »[31], ce qui constitue une manifestation importante de l'indépendance de ces institutions.

En outre, l’indépendance du régulateur ne peut être sérieusement envisagée sans ressources propres. On a pu écrire à ce propos que l’une « des voies permettant de protéger l’indépendance est ainsi de promouvoir l’autofinancement des autorités »[32].

Une telle solution est d’autant plus soutenable que les autorités de régulation bénéficient pratiquement toutes de la personnalité morale en droit algérien.

S'agissant de l'Autorité de régulation de l'audiovisuel, la loi organique relative à l'information précise en son article 64 qu'elle dispose de l'autonomie financière. Il convient toutefois de dépasser le libellé de telles dispositions en vue de rechercher l'étendue d'une telle autonomie. Si l’organe est doté de la personnalité morale, il reste qu’il n’est pas maître de ses ressources.

En effet, selon les dispositions de l’article 73 de la loi relative à l'activité audiovisuelle, les crédits nécessaires à l’accomplissement des missions de l’Autorité de régulation sont inscrits au budget général de l’Etat. Le même article ajoute que la comptabilité de l’organe est tenue « par un agent comptable désigné par le ministre chargé des finances » et que « le contrôle des dépenses est exercé conformément aux procédures de la comptabilité publique ».

Contrairement à d’autres autorités de régulation qui disposent de différentes sources de financement qui les mettent à l'abri d'une trop grande dépendance vis-à-vis de l'exécutif[33], l’Autorité de régulation de l'audiovisuel reste dans un état de large dépendance financière en ce que le budget annuel qui lui est alloué obéit aux règles budgétaires en vigueur, notamment en matière d'approbation. Si l’organe propose les crédits annuels nécessaires à son  fonctionnement, il reste que les ressources qui lui sont affectées proviennent des crédits inscrits au budget de l'Etat, soit du ministère de rattachement du secteur d'activité. A ce titre, et comme l'écrivent très justement deux auteurs, « les mécanismes d'attribution des crédits et des moyens en personnel, le recours indispensable à certains services administratifs hiérarchiquement soumis à un ministre pour l'accomplissement de certaines tâches (…), sont tels qu'on ne peut nier l'existence d'un véritable "cordon ombilical" entre les autorités administratives indépendantes et le gouvernement (selon l'expression de J. Chevallier) »[34].

A travers ce bref aperçu sur les moyens financiers dont dispose l'Autorité de régulation, on peut distinguer entre les organes qui disposent de différentes sources de financement qui les mettent à l'abri d'une dépendance financière vis-à-vis de l'exécutif et ceux qui restent dans un  état de large dépendance financière. Si ces autorités proposent les crédits annuels nécessaires à leur fonctionnement, il reste que les ressources qui leur sont affectées proviennent généralement des crédits inscrits au budget de l'Etat, soit du ministère auquel est rattaché le secteur ou domaine d'activité. A ce titre, on peut en déduire, comme le relève à juste titre un auteur, que « c'est en définitive le Gouvernement qui détermine le budget de ces autorités »[35].

En conséquence, l’arbitrage entre ressources financières du régulateur et celles du ministère de tutelle du secteur est laissé aux soins de l’administration centrale. Ainsi, « c’est l’Etat, et plus concrètement le Gouvernement, qui conçoit et attribue les budgets aux autorités administratives, ce qui peut présenter un risque pour les régulateurs, soit que l’Etat les rende mendiants par l’attribution de budgets insuffisants, soit qu’il sanctionne indirectement une décision déplaisante du régulateur en diminuant son budget »[36]. C'est pourquoi il serait souhaitable que l'on opte pour la solution consacrée pour d'autres autorités de régulation : soit celle des prélèvements directs sur les entreprises opérant dans le secteur de l'audiovisuel [37].

Conclusion

 L’examen du statut de l’Autorité de régulation de l’audiovisuel ne peut faire l’économie d’une analyse du système politique algérien comme du traitement des libertés fondamentales dans le pays. Or, sous cet angle, force est de constater une véritable régression  par rapport aux dispositions de la loi de 1990 qui sont tombées en désuétude. Le régime exorbitant auquel sont soumis les opérateurs n’est pas spécifique au secteur de l’audiovisuel. On retrouve une telle résurgence de l’emprise de l’Etat sur la société notamment dans les dispositions des nouvelles lois relatives aux associations[38] et aux partis politiques[39]. Placées dans leur  contexte global, les dispositions de la loi organique relative à l’information comme celles ayant trait à l’activité audiovisuelle laissent ainsi transparaître la volonté des pouvoirs publics d’instituer plus une institution liberticide qu’un véritable organe de régulation au sens plein du terme.

Enfin, l’autorité de régulation ayant juste entamé l'exercice de ses activités, il serait malvenu de préjuger de sa capacité à échapper à l’emprise du pouvoir politique pour s’imposer en tant qu’institution de régulation impartiale dans la mesure où c’est l’efficacité et la pertinence de ses décisions qui est en mesure de conforter tant sa crédibilité que son indépendance. 

Notes :