LA DIRECTIVE COMMUNAUTAIRE AU SEIN DE L’UE, LA CEMAC ET L’UEMOA

LA DIRECTIVE COMMUNAUTAIRE AU SEIN DE L’UE, LA CEMAC ET L’UEMOA

Par

MBOGNE CHEDJOU GABRIEL CEDRIC

Juriste chercheur en droit communautaire et intégration juridique

Le droit s’est révélé au cours de la seconde moitié du siècle dernier, comme l’instrument principal de réalisation du processus d’intégration régionale, eu égard notamment à l’exemple le mieux élaboré et le plus évolué qu’est l’Union Européenne (UE). Cette prégnance du juridisme se matérialise notamment par un foisonnement remarquable de normes internationales, qu’il s’agisse des textes relevant du droit communautaire[1] originaire, ou de ceux relevant du droit communautaire dérivé. Ces normes internationales source du droit communautaire, ont alors la particularité de spécifier de manière plus importante et plus profonde les engagements internationaux des Etats membres et même les droits de leurs individus, et donc de préciser plus clairement que les normes de droit international public leur comportement tant sur le plan international que national.

La souscription des Etats aux engagements internationaux implique pour ces derniers l’obligation de les exécuter de bonne foi, et cet état de fait peut notamment conduire à la transposition des normes internationales dans l’ordre juridique interne, surtout lorsqu’elles ne se contentent pas seulement de réglementer la compétence internationale des Etats mais concernent également les individus. Ce dernier cas de figure est une réalité plus récurrente en droit communautaire qu’en droit international public, eu égard à l’objectif d’édification d’un espace international intégré, à travers la réalisation à terme d’un marché commun, qui implique une libre circulation des personnes, des marchandises, des biens et des capitaux, et la liberté d’établissement.

Par conséquent si « le droit international ne règle pas lui-même les conditions dans lesquelles les normes contenues dans les traités doivent être intégrées dans l’ordre juridique des Etats… »[2], il n’en est pas de même du droit communautaire, qui règle les modalités de la mise en œuvre des traités constitutifs et des textes dérivés des organisations d’intégration[3]. Les définitions de la directive communautaire consacrées par les législateurs communautaires (UE[4], CEMAC[5] et UEMOA[6]) sont assez illustratives en la matière. En effet, au terme de l’article 289 du traité sur le Fonctionnement de l’UE (TFUE[7]) : « la directive lie tout Etat membre quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens » ; le Traité  CEMAC révisé dispose quant à lui, en son article 41 que : « Les directives  lient   tout  Etat  membre destinataire quant  au  résultat  à atteindre  tout  en laissant  aux  instances nationales  leur  compétence en ce qui  concerne  la  forme et   les moyens », tandis que le Traité UEMOA révisé en son article 43 énonce que : « Les directives lient tout Etat membre quant au résultat à atteindre ».

     La directive est dans son essence un acte d’incitation et d’orientation laissant en principe une liberté de moyens. La terminologie est commune à des actes de nature juridique différente élaborés au niveau interne et communautaire[8].

     En droit interne, les directives sont en principe adressées par les chefs de services à leurs subordonnés afin de faciliter et de rationnaliser l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire[9]. Cet encadrement permet alors la prise de décisions individuelles dans de meilleures conditions et évitera les risques de contradiction et de discrimination[10].

     En droit communautaire, la directive est un acte communautaire de droit dérivé au même titre que le règlement communautaire, elle est élaborée par le Conseil des ministres ou la Commission au sein de l’UE, le Conseil des ministres exclusivement au sein de la CEMAC et l’UEMOA. C’est une norme qui oblige les Etats membres à atteindre un résultat précis mais les laisse libres de définir la forme et les moyens adéquats pour y parvenir ; à cette liberté correspond notamment un délai de transposition.

Si la directive communautaire présente certaines particularités (I) son originalité est encore plus prononcée lorsqu’on s’intéresse à sa mise en œuvre (II).   

I- UN ACTE SINGULIER DANS SON USAGE ET DANS SA NATURE

La directive porte avant tout les caractéristiques de tout acte juridique de droit communautaire (A) même si son usage au sein des communautés comme l’UE, la CEMAC et l’UEMOA peut être particulier (B).

   A-Les particularités relatives à l’usage de la directive

La directive, tout comme le règlement vise  l’harmonisation des législations nationales. Toutefois, la directive communautaire procède par rapprochement des législations nationales, lorsque les différences entre ces dernières nuisent au bon fonctionnement du marché commun. L’objectif est alors l’articulation des normes et pratiques nationales, autour de définitions et de principes directeurs communs, c’est donc rechercher l’unité du droit communautaire tout en préservant la diversité des particularités  nationales[11] ; un exemple peut notamment être pris avec la directive CEMAC sur la TVA qui se fonde sur les législations nationales en matière de TVA, pour édicter des principes directeurs contenus dans le texte communautaire. La directive contrairement au règlement est alors un instrument d’harmonisation par rapprochement et non par unification (qui elle vise à imposer dans les Etats membres une nouvelle législation unique dans le domaine visé), elle permet ainsi dans certains cas  contrairement au règlement, la subsistance dans les Etats membres de la législation antérieure sous réserve de son adaptation[12]. 

« Mais la directive intrigue, dérange, divise, selon une formule consacrée »[13], par la singularisation de son emploi, notamment rehaussée par la confusion dont elle peut faire preuve. En effet il arrive que le résultat visé par la directive soit définis de façon si précise, qu’aucune marge de manœuvre n’est laissée aux Etats[14], entrainant une sorte d’amalgame entre directive et règlement ; la directive peut opérer ainsi un glissement et réaliser une unification et non un rapprochement, un état de fait certes absent au sein de la CEMAC, mais qu’entretient le juge communautaire dans le cadre des communautés européennes[15].

En outre, il existe au sein de l’UE ce que l’on appelle « les directives d’harmonisation totale »[16], une méthode d’harmonisation consistant en l’impossibilité pour les Etats membres d’adopter ou de maintenir, dans le domaine régit par la directive, des dispositions différentes de celles de cette dernière, entrainant une certaine occultation de la nature première de la directive, à savoir sa composante finaliste.

On peut considérer enfin, que la directive par sa manière de lier les Etats membres, est notamment le reflet de la volonté d’atténuer l’intrusion de la communauté dans les systèmes juridiques nationaux[17]. Elle vise à régir des secteurs assez sensibles du marché commun comme la fiscalité, l’immigration dans les Etats membres, le code du travail, la protection sociale, le droit d’établissement, d’où la souplesse de son régime juridique.

Elle opère alors pour se faire, dans cette mission d’harmonisation, un partage des compétences entre la communauté et les Etats membres, au niveau de la communauté résident les compétences d’édiction des objectifs consacrés par la directive communautaire, et au niveau national il revient à chaque Etat d’adapter l’ordre juridique interne aux exigences communautaires. Cela n’occulte en rien le fait que directive revêt les caractéristiques principales de tout acte juridique de droit communautaire.

   B-Les particularités inhérentes à la nature originale de la directive

La directive communautaire est un acte juridique de droit communautaire dérivé unilatéral[18], classée dans la nomenclature officielle[19]. A ce titre la directive revêt avant tout les caractéristiques qui lui viennent de sa nature d’acte juridique de droit communautaire : la primauté et l’applicabilité directe.

La primauté du droit communautaire est explicitement consacrée par le Traité CEMAC révisé en son article 44, qui dispose que : « …, les actes adoptés par les Institutions, Organes et Institutions Spécialisées de la Communauté pour la réalisation des objectifs du présent  Traité sont  appliqués dans chaque Etat  membre nonobstant   toute législation nationale contraire, antérieure ou postérieure », une formule assez proche de celle adoptée par le législateur UEMOA, notamment à l’article 6 du Traité révisé qui dispose que : « Les actes arrêtés par les organes de l'Union pour la réalisation des objectifs du présent  Traité  et  conformément  aux  règles  et  procédures  instituées  par  celui-ci,  sont appliqués  dans  chaque  Etat  membre  nonobstant  toute  législation  nationale  contraire, antérieure ou postérieure ». Les législateurs communautaires CEMAC et UEMOA en consacrant ce caractère, ont bien entendu suivi l’exemple donné par la CJCE, qui sacralise la primauté du droit communautaire pour la première fois dans l’arrêt Costa /c ENEL du 15 juillet 1964[20], car en effet, « la construction communautaire serait menacée si les normes communautaires ne se voyaient pas reconnaitre une supériorité sur les règles nationales des Etats membres »[21].

Cette primauté vaut notamment pour toutes les sources du droit communautaire, et vis-à-vis de toutes les normes de droit interne, les Etats ne pourront donc pas invoquer une norme de droit interne, même constitutionnelle, pour empêcher l’application d’une directive communautaire.  La directive communautaire acquiert alors automatiquement le statut de droit positif dans les Etats membres, elle est susceptible de créer par elle même des droits obligations pour les particuliers, et même de prendre place en droit national avec rang de priorité sur toutes les autres normes internes.

L’applicabilité directe quant à elle, pour certains auteurs, se présente sous deux aspects, l’applicabilité immédiate et l’effet direct. 

L’applicabilité immédiate est présente dans les textes communautaires originaires, notamment à la lecture des articles 44 du traité CEMAC révisé et 6 du traité UEMOA révisé ; elle n’est donc pas un souci pour le Cameroun, Etat moniste[22], tout comme la France par exemple, dont le Conseil Constitutionnel et le Conseil d’Etat ont admis que les règlements avaient force obligatoire dès leur publication sans aucune intervention des autorités nationales, conformément à l’article 249 du TCE[23].

L’applicabilité immédiate signifie que l’application du droit communautaire par les Etats membres exclue toutes mesures de réception, les dispositions et les actes juridiques du droit communautaire pénètrent les ordres juridiques nationaux sans le secours d’aucune mesure nationale d’introduction. Pour exemple l’article 43 al 2 du traité CEMAC révisé dispose que : « Les directives et les décisions sont  notifiées à  leurs destinataires et  prennent  effet   le lendemain de cette notification », la directive CEMAC entre donc en vigueur dès le lendemain de sa notification aux Etats membres, et la transposition fait ici office d’exécution et non de réception.

L’effet direct pour sa part, signifie que les règles de droit communautaire déploient la plénitude de leurs effets de manière unanime dans tous les Etats membres, à partir de leur entrée en vigueur et pendant toute la durée de leur validité[24]. Les normes communautaires créent alors des droits et obligations dans le chef des particuliers (personnes physiques et morales), qu’ils peuvent invoquer devant les juridictions communautaires ou nationales.

La CJCE[25] précise dans  l’arrêt SIMMENTAL, que l’applicabilité directe du droit communautaire ouvre la voie des juridictions communautaire et nationale aux particuliers. Toutefois, dans certains cas, et c’est la conjoncture précise de la directive, l’invocabilité est conditionnée. Celle de la directive est soumise à la transposition (dans les délais prescrits), qui seule permet la mise en œuvre de cet acte juridique, et donc, lui permet de produire tous ses effets.

II- UN ACTE SINGULIER DANS SA MISE EN OEUVRE

Le législateur communautaire a notamment consacré en la directive communautaire, un acte juridique au faible pouvoir de pénétration  des ordres juridiques nationaux, c'est-à-dire dépourvu d’effet direct (A), toutefois, cette position doit tout de même être relativisée, au regard de l’évolution de la jurisprudence communautaire, qui consacre sous certaines conditions l’effet direct des directives communautaires (B).

   A-La transposition, condition de l’applicabilité directe de la directive communautaire

Il suffit de lire la définition que donne le législateur CEMAC de la directive, pour comprendre que ce dernier consacre un acte juridique qui ne peut produire tous ses effets que grâce à l’intervention des autorités nationales, un acte juridique au régime juridique réellement souple.

L’article 41 du traité CEMAC révisé dispose que : « Les directives  lient   tout  Etat  membre destinataire quant  au  résultat  à atteindre  tout  en laissant  aux  instances nationales  leur  compétence en ce qui  concerne  la  forme et   les moyens ».  Les directives CEMAC tout comme les directives UEMOA et européennes ne possèdent donc pas d’effet direct, et doivent passer par des mesures nationales de transposition  pour être invoquées par un ressortissant communautaire  devant une juridiction nationale.

Les directives lient les Etats destinataires par les résultats qu’elles fixent, le législateur communautaire en imposant ainsi aux Etats membres un impératif de résultat, respecte l’autonomie de ces derniers pour ce qui est des moyens à employer pour se conformer aux exigences communautaires.

Le législateur CEMAC a notamment choisit cette formule et ce régime juridique pour la directive, dans le but de servir un objectif bien précis, l’harmonisation des législations nationales. Si le règlement semble plus efficace et plus utilisé notamment en zone CEMAC, il n’en reste pas moins que contrairement à la directive communautaire, il ne ménage aucunement les réalités ou les spécificités nationales. La directive a donc l’avantage de procéder à un simple encadrement par des principes communs, elle permet aux législations nationales de subsister sous réserve de leur mise à jour.

La directive ainsi agencée, cela semble judicieux,  au regard notamment des domaines dans lesquels elle intervient, des domaines où la législation existante est complexe et volumineuse[26] et nécessite d’être adaptée au objectifs du traité.

Mais vouée à l’office des Etats membres, la transposition souffre assez souvent de manquements qui hypothèquent l’effet direct des directives, il peut s’agir du non respect des délais, d’une norme de transposition ou de pratiques nationales non conformes aux objectifs de la directive[27], ou même d’une non transposition de la directive communautaire. Le juge communautaire a alors développé une solution particulière qui permet à la directive communautaire sous certaines conditions de bénéficier de l’effet direct.

   B-L’effet direct de la directive communautaire

Les juges CEMAC et UEMOA n’ont pas encore eu à se prononcer sur l’effet direct des directives communautaires, c’est pourquoi la solution retenue ici est celle développée par la CJCE, notamment à partir de l’arrêt Van Duyn du 4 décembre 1974[28].

La CJCE  établit des conditions à remplir par les dispositions de la directive concernée  pour bénéficier de l’effet direct. Seules les dispositions suffisamment « précises et inconditionnelles » des directives produisent un effet direct et peuvent être invoquées par le justiciable « à défaut de mesures d’application prises dans les délais à l’encontre de toute disposition nationale non conforme à la directive, ou encore en tant qu’elles sont de nature à définir des droits que les particuliers sont en mesure de faire valoir à l’égard de l’Etat »[29].

Est notamment précis ce qui « énonce une obligation dans les termes non équivoques »[30], et inconditionnelle « l’obligation qui n’est assortie d’aucune condition ni subordonnée, dans son exécution  ou dans ses effets, à l’intervention d’aucun acte soit des institutions de la communauté, soit des Etats membres »[31].  Ces définitions laissent une marge d’interprétation large aux juges communautaires, en effet le critère déterminant du caractère d’effet direct des dispositions de la directive concernée est l’étendue de la marge d’application que la directive laisse aux Etats membres.

La jurisprudence de la CJCE se fondant sur l’effet utile des directives, reconnait alors à certaines dispositions de celles-ci l’effet direct vertical ascendant, mais ne reconnait ni l’effet direct vertical descendant, ni l’effet direct horizontal.

L’effet direct vertical ascendant signifie que les justiciables peuvent se prévaloir envers les autorités publiques nationales des dispositions d’une directive non transposée. En effet dans son arrêt du 26 février 1986, M.H   Marshall c. Southampton et South-West Hampshire Area Health  Authority (Teaching), Demande de décision préjudicielle, Court of Appeal, Royaume-Uni, la CJCE consacre la solution de « l’effet direct vertical ascendant » des dispositions précises et inconditionnelles d’une directive, et n’admet aucunement l’effet direct horizontal (en faveur d’un particulier à l’encontre d’un particulier), dans la mesure où la directive ne crée en aucun cas directement de droits et obligations dans le chef des particuliers[32], le caractère contraignant de la directive ne vaut qu’à l’égard des Etats membres ; une justification qui vaut également pour le refus de la CJCE d’admettre l’effet direct vertical descendant (en faveur de l’Etat à l’encontre des particuliers).

Cette solution de la CJCE relativise ainsi la nécessité de la transposition, pour que la directive produise des effets directement dans le champ des particuliers, toutefois  elle reste subordonnée à l’écoulement du délai de transposition. Il est également important de préciser que cette solution ne remplace aucunement l’obligation de transposition qui seule intègre matériellement les objectifs de la directive communautaire en droit national.

On ne peut qu’espérer tout de même, que les juges CEMAC et UEMOA au regard des reformes engagées, s’aligneront sur le dynamisme de la CJCE  afin de baliser de manière efficace l’usage au sein de la sous-région de cet acte, qui peut être appelé à se multiplier d’avantage, eu égard à la signification que revêt l’obligation de transposition pour les Etats membres.

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