L'intégration juridique du secteur bancaire CEMAC

« Dans les Etats qui font du commerce d’économie, on a heureusement établi des banques, qui par leur crédit, on formé de nouveaux signes de valeurs[1] ». C’est ainsi que Montesquieu décrivait le fondement même de l’activité bancaire,  « organiser le crédit pour créer des valeurs[2] ». Ce fondement est malheureusement ébranlé par la grande crise économique des années 1980-1990, qui a eu un effet considérable sur la santé du secteur bancaire en zone CEMAC[3]. En effet, cette période marque l’entrée du système bancaire de la sous-région dans une situation très critique qui influe négativement sur le fonctionnement de l’économie[4]. « Sur  les 40 banques que comptait la Zone, 9 avaient cessé leurs activités, sur celles restant en activité, une seule respectait l’ensemble des normes réglementaires en vigueur,  14 avaient des équilibres précaires et 16 étaient totalement insolvables[5] ». Cette situation a notamment montré la nécessité d’une réforme conséquente du système, pour l’assainissement du secteur et la mise sur pied d’un dispositif de contrôle fiable[6], efficace et durable. La réforme s’est appuyée sur une restructuration en deux phases[7].

Une phase initiale  fondée sur des plans de restructuration élaborés par les différents Etats concernés. Si cette première ère de restructuration portée sur une approche individuelle a résolu quelques problèmes immédiats, elle n’a malheureusement pas eu l’effet escompté, démontrant de ce que la restructuration bancaire ne constituait pas un objectif isolé, à traiter de manière sectorielle[8], mais un ensemble à rétablir dans une vision globale et systémique. C’est la mission principale qui a été assignée à la Commission Bancaire de l’Afrique Centrale (COBAC), créée par la Convention du 16 octobre  1990, avec en filigrane la mise en œuvre de la Convention du 17 janvier 1992 portant Harmonisation de la Réglementation Bancaire en Afrique centrale.

Ce second temps de restructuration marqué d’une note positive[9], du fait surtout d’une production normative conséquente, a alors consolidé et valorisé une implication scrupuleuse et rigoureuse des institutions et organes impliqués, qui depuis 25 ans, à fait naître et nourrit un phénomène singulier en zone CEMAC, celui de l’intégration juridique du secteur bancaire.

   Il n’y a pas une définition unique de l’intégration juridique, car la notion se révèle difficile à appréhender dans une approche exclusive et monochrome. Mais la doctrine s’y est tout de même intéressée, avec des acceptions toutes aussi justes les unes comme les autres.

Le professeur Innocent FETZE KAMDEM définit l’intégration juridique, « comme le processus, soit comme le résultat d’une opération par laquelle une diversité de normes, de règles substantielles sont incorporées dans un ensemble unique en vue d’alléger ou de supprimer les différences qui existaient entre elles[10] ». Il s’agit d’une définition large et ouverte qui présente la notion sous une double dimension de processus et de résultat, assez proche de la conception qu’en ont CAPPELLETI, SECCOMBE et WEILER.

En effet, pour ces trois universitaires, « l’intégration juridique est une expression délibérément vague qui peut englober un spectre étendu d’activités allant de la simple coopération à une unification complète[11] ». Elle peut alors selon ces derniers, faire référence à un vaste ensemble d’activités, notamment sous un angle processuel, ou représenter une unification complète, c'est-à-dire faire de plusieurs éléments disparates un ensemble unique, cette fois-ci sous l’angle de sa finalité.

Cette diversité est sans doute la raison pour laquelle le professeur ISSA-SAYEGH, présente l’intégration juridique comme une notion mal définie[12], difficile à appréhender par une définition univoque, qui « échappe à toute théorie préétablie[13] » et dont « l’étude a posteriori se révèle riche mais délicate[14] ». Toutefois, Pour lui, elle peut être appréhendée « comme le transfert de compétences juridiques d’un Etat à une organisation dotée de pouvoirs de décision et de compétences supranationales[15] ».

C’est notamment cette vision du professeur ISSA-SAYEGH qui semble la plus appropriée et la mieux décrire le visage de l’intégration juridique du secteur bancaire en zone CEMAC. C’est la raison pour laquelle nous définirons l’intégration juridique dans le cadre de la présente étude, comme « la fusion de compétences juridiques étatiques au sein d’une organisation supranationale, dont la mission est d’élaborer par des techniques législative et juridictionnelle appropriées, un socle juridique commun pour les Etats membres, en vue de soutenir une croissance économique commune ».

   A l’instar de l’intégration juridique, il est difficile de donner du secteur bancaire une définition étymologique. Si l’on se refaire aux deux termes formant l’expression, le secteur peut être présenté comme  le domaine spécifique, caractéristique d’une activité sociale, tandis que le terme bancaire est un simple adjectif désignant tout ce qui a rapport à la banque. Dirait-on pour autant que le secteur bancaire se défini comme le domaine spécifique de la banque ? Loin s’en faut, car une appréhension aussi vague ne saurait fixer clairement les termes de la présente discussion. Il est donc avisé de creuser plus que cela, afin d’appréhender de manière plus précise et détaillée le secteur bancaire,  comme l’ensemble des activités qui concernent les établissements de crédit, les autorités de tutelle, de supervision, et de contrôle du respect de la législation qui régit le domaine ; sans oublier les multiples opérations[16],  que l’on peut classer en service de caisse[17], service de crédit[18], service financier et même service de conseil , la liste n’est pas exhaustive.

On peut donc penser que parler de l’intégration juridique du secteur bancaire en zone CEMAC, c’est parler de la création et de la mise en œuvre par les institutions qui en ont la charge,  d’un socle juridique commun aux activités des établissements de crédit, dans les six Etats membres de la sous-région.

   C’est notamment par une production normative considérable et conséquente, que les institutions de la CEMAC se sont attelées à assurer depuis leur création,  la mise en cohérence sur la base de normes intégrées,  des politiques des Etats membres relatives à l’exercice de la profession, au contrôle des établissements de crédit, à la distribution et au contrôle du crédit bancaire. Elles ont ainsi participé à la construction d’un ouvrage qui aujourd’hui est d’une importance capitale dans le développement économique  de l’Afrique et de ses sous-régions.

La question principale à laquelle nous essayerons alors de répondre est la suivante : l’intégration juridique du secteur bancaire est-elle une réalité en zone CEMAC ?

   Au vu de ce qui précède, il est donc question dans la présente étude, de poser un regard analytique sur la mécanique qui sous-tend l’intégration juridique du secteur bancaire en zone CEMAC, tant dans ses bases, ses instruments, sa réalisation, que ses faiblesses.

L’ampleur du phénomène tant en Afrique Centrale qu’en Afrique de l’Ouest, pour ne pas dire au sein de l’espace OHADA[19], impose pour une analyse originale, que l’on regarde désormais  l’intégration juridique en Afrique en général et celle du secteur bancaire en zone CEMAC en particulier, sous le prisme d’une représentation toute aussi pratique que théorique.  C’est la raison pour laquelle l’intégration juridique du secteur bancaire en zone CEMAC nous convie à un examen sous deux angles, celui de sa conception (I) et celui de sa mise en œuvre (II).

I- LES ASPECTS CONCEPTUELS DE L’INTEGRATION JURIDIQUE DU SECTEUR BANCAIRE EN ZONE CEMAC

   Lorsque l’on observe les organisations d’intégration de 3^ème génération telle que l’OHADA, l’UEMOA ou encore la CEMAC, on ne peut que reconnaitre le mérite d’une assise institutionnelle mieux élaborée, en comparaison aux premières organisations du lendemain des indépendances, et qui témoigne à n’en point douter d’un réel renouveau conceptuel. C’est une réalité qui sous-tend indéniablement l’intégration juridique du secteur bancaire en zone CEMAC, qui repose sur des assises précises (A) et la mise en place d’un cadre institutionnel cohérent (B).

A- LES BASES DE L’INTEGRATION JURIDIQUE

Ces bases sont à la fois économiques (1) et juridiques (2).

1- Les bases économiques

   La crise économique des années 90 a fortement impacté sur les économies d’Afrique Centrale  en général, et particulièrement sur la santé du secteur bancaire en zone CEMAC. En effet, Sur  les 40 banques que comptait la Zone, 9 avaient cessé leurs activités, sur celles restant en activité, une seule respectait l’ensemble des normes réglementaires en vigueur,  14 avaient des équilibres précaires et 16 étaient totalement insolvables.

Cette situation de crise généralisée a entrainé l’imposition aux Etats concernés, par les bailleurs de fonds, de programmes dits d’ajustement structurel, avec un dernier maillon pour la zone Afrique Centrale et Ouest, la dévaluation du franc CFA.

La dévaluation du franc CFA a eu comme conséquence, dans les relations des Etats entre eux, de faire naitre un regain de solidarité, orienté vers une plus grande volonté d’intégration régionale. C’est le point déclencheur qui entraine la gestation, puis la création de nouvelles institution communautaires[20] comme l’OHADA, l’UEMOA, ou encore la CEMAC, pour ne citer que celles là.

   Par ailleurs, l’effondrement du bloc soviétique, joint à la pression des institutions financières multilatérales, et le remodelage profond des relations économiques internationales à travers une mondialisation galopante, confortent les Etats concernés dans l’optique de la création d’une organisation mieux outillée et plus adaptée.

En Afrique Centrale est créée la CEMAC, au sein de laquelle sera intégrée la COBAC[21], avec la mission principale de régulée tout l’ensemble du secteur bancaire, dont dépend la santé des économies de la sous-région, et à long terme la viabilité du marché commun.

Mais la mission de la COBAC ne peut être réellement efficace que si elle s’appuie sur un corps de règles unique, d’où la nécessité de mettre en œuvre une intégration juridique du secteur bancaire en zone CEMAC.

2- Les bases juridiques

   L’intégration du secteur bancaire en zone CEMAC fait l’objet d’une consécration juridique conséquente, car de nombreuses dispositions des textes communautaires instituent la mise en place d’un corps de règles intégrées en matière bancaire.

   Le Traité CEMAC révisé[22] dispose dans son préambule que, « Résolus à donner une impulsion nouvelle et décisive au processus d’intégration en Afrique Centrale par une harmonisation accrue des politiques et des législations de leurs Etats », affirmant ainsi dès ses premières lignes l’engouement des Hautes autorités de la CEMAC pour la construction d’une œuvre commune tant sur le plan des politiques que sur celui des législations. On constate que le champ de l’harmonisation reste très ouvert, ce qui laisse à penser que toutes politiques ou toutes législations, quelque soient leur domaine peuvent faire l’objet d’une harmonisation accrue, comme c’est le cas du secteur bancaire.

Il institue aussi en son article 10, au sein de la Communauté, parmi les institutions, une Union Monétaire de l’Afrique Centrale (UMAC) piloté par un Comité ministériel[23] qui examine les grandes orientations des politiques économiques des Etats membres et leur cohérence avec la politique monétaire commune,  et parmi les organes, une Commission Bancaire de l’Afrique Centrale (COBAC). Autant d’instruments institutionnel et organique qui concourent efficacement à l’intégration juridique du secteur bancaire.

   La Convention[24] régissant l’UMAC porte aussi consécration de l’intégration juridique du secteur bancaire en plusieurs de ses dispositions.

En effet, en son article 1, elle dispose que « […] les Hautes Parties Contractantes instituent entre elles l’Union Monétaire de l’Afrique Centrale, […] afin de créer en commun les conditions d’un développement économique et social harmonieux, dans le cadre d’un marché ouvert et d’un environnement juridique approprié ». Difficile alors de ne pas inclure un domaine aussi primordial comme celui de la banque, dans un tel programme. 

En outre, en son article 5 d, les Etats membres prennent l’engagement d’apporter leur concours à l’UMAC, dans l’accomplissement de sa mission, en ce qui concerne entre autre « les mesures d’harmonisation des législations monétaire, bancaire et financière […] », et s’abstiennent de prendre toutes mesures pouvant faire obstacle à l’application de la Convention et des actes juridiques pris pour sa mise en œuvre[25].

Mais c’est en ses articles 29, 30 et 31, que la Convention UMAC pose de manière très précise les bases de l’intégration juridique du secteur bancaire. Elle stipule respectivement, en son article 29 que, « l’Union Monétaire a, […] pour objectifs d’adopter une réglementation bancaire et de la microfinance harmonisée, de renforcer la réglementation commune existante en matière bancaire […] et d’en assurer le contrôle »,  en son article 30 que, « le Comité ministériel adopte, à l’unanimité, les règlements […] nécessaires à la mise en œuvre de l’article précédent […] », et en son article 31, et c’est le plus intéressant, que « l’harmonisation des réglementations et le contrôle de l’activité bancaire et de la microfinance relèvent de la compétence de la Commission Bancaire de l’Afrique Centrale, conformément aux disposition de la Convention qui la régit ». Comme on peut le constater, ce dernier article consacre sans ambiguïté la place centrale de la COBAC, dans la réalisation de l’intégration juridique du secteur bancaire en zone CEMAC.

   Deux autres textes méritent également qu’on s’y intéresse, parce que très spécifiques à la COBAC. Il s’agit bien entendu de la Convention du 16 octobre 1990[26] portant création d’une  Commission Bancaire de l’Afrique Centrale et de la Convention du 17 janvier 1992 portant harmonisation de la réglementation bancaire dans les Etats de l’Afrique Centrale.

   La Convention du 16 octobre 1990 portant création d’une  Commission Bancaire de l’Afrique Centrale, institue la COBAC comme l’un des trois organes chargés de la mise en œuvre de la coopération monétaire entre les Etats membres[27], et précise son devoir de veiller au respect par les établissements de crédit des dispositions législatives et réglementaires édictées par les Autorités, par la Banque ou par elle-même et qui leur sont applicables, et de sanctionner les manquements constatés[28].

Tandis que la Convention du 17 janvier 1992  stipule que « la Commission Bancaire de l’Afrique Centrale […] ou COBAC, a autorité sur le territoire des Etats signataires pour l’exercice des attributions qui lui sont dévolues par la Convention du16 octobre 1990.Ses décisions sont exécutoires de plein droit dès notification à l’Autorité Monétaire et aux établissements concernés, conformément aux dispositions de la Convention susvisée[29] […] ».

Il est donc indéniable au vu de ce qui précède, que l’intégration juridique du secteur bancaire en zone CEMAC repose sur des bases concrètes, et c’est à ce titre qu’elle demande un cadre institutionnel approprié pour sa mise en œuvre.

B- LE CADRE INSTITUTIONNEL

   L’intégration juridique du secteur bancaire en zone CEMAC est ici articulé autour de deux types d’institutions, les institutions de création et d’administration des normes intégrées (1), et les institutions de contrôle (2).

1- Les institutions de création et d’administration des normes bancaires

Elles sont au nombre de trois, et de par leur implication peuvent être classées comme suit : l’UMAC, la COBAC, et la BEAC.

L’UMAC

   L’UMAC est en première ligne en ce qui concerne l’adoption des normes communautaires en matière bancaire.

L’UMAC est l’une des cinq institutions de la CEMAC[30].  Elle a pour première mission « […] d’adopter une réglementation bancaire et de la microfinance harmonisée, de renforcer la réglementation commune existante en matière bancaire […] et d’en assurer le contrôle[31] ».

Elle dispose de plusieurs organes et institutions, parmi lesquelles le Comité Ministériel, principal organe exécutif de l’Union[32].

Le Comité Ministériel est composé de ministres, à raison de deux par Etat membre, parmi lesquels le Ministre chargé des finances, qui seul exprime la voix dont dispose son Etat[33].

De manière concrète, « le Comité ministériel adopte, à l’unanimité, les règlements […] nécessaires à la mise en œuvre […][34] » d’un corps de normes intégrées dans plusieurs secteurs : les règles d’exercice de la profession et des activités bancaires ainsi que leur contrôle, la répression de la falsification des signes monétaires et l’usage des signes falsifiés, le régime de change et les systèmes de paiement, les règles relatives aux activités des institutions de microfinance, les règles relatives aux mécanismes de garantie des dépôts bancaires. Elle ne délibère valablement que lorsque chaque Etat membre est représenté, et ses décisions sont prises à l’unanimité ou à la majorité des cinq sixièmes[35]. Intervient ensuite la COBAC.

La COBAC

La COBAC est présidée par le Gouverneur de la BEAC, assisté du Vice-gouverneur. Elle comprend en outre trois censeurs de la BEAC ou leurs suppléants,  sept membres ou leurs suppléants, choisis pour leurs compétences en matières bancaire, financière et juridique et leur honorabilité, un représentant de la Commission Bancaire Française ou son suppléant, désignés par le Gouverneur de la Banque de France, et le cas échéant, avec voix consultative, des personnalités extérieures conviées par le Président.

La COBAC participe à la création et l’administration des normes bancaires par le biais de deux pouvoirs : son pouvoir réglementaire et son pouvoir administratif.

Le pouvoir réglementaire,  lui permet en collaboration directe avec le Comité Ministériel de l’UMAC dont elle est aussi un organe, de définir le plan et les procédures comptables applicables aux établissements de crédit ainsi que les différentes normes prudentielles de gestion. S’inspirant des principes édictés par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, la COBAC élabore le dispositif prudentiel tout en prenant en considération les traits spécifiques propres aux économies des pays membres[36].

Par son pouvoir administratif, la COBAC délivre des avis conformes dans les procédures d’agrément et d’autorisation[37], même si les dossiers sont instruits et transmis par les autorités nationales. Elle prend par exemple en vertu de ce pouvoir, des mesures conservatoires en mettant un établissement de crédit sous le régime de l’administration provisoire[38], elle fixe les règles destinées à assurer et à contrôler la liquidité et la solvabilité des établissements de crédit à l’égard des tiers,  et plus généralement l’équilibre de leur structure financière[39].

   L’UMAC et la COBAC sont rejoints dans cette œuvre de création et d’administration par la Banque des États de l’Afrique Centrale (BEAC).

La BEAC

   La BEAC est un établissement public international africain régi par la Convention de l’Union Monétaire de l’Afrique Centrale (UMAC), la Convention de Coopération  Monétaire passée entre la France et les États membres de cette Union, et les Statuts de la BEAC[40].

Elle a pour missions, de définir et conduire la politique monétaire de l’Union, d’émettre les billets de banque et les monnaies métalliques qui ont cours légal et pouvoir libératoire dans l’Union Monétaire,  de conduire la politique de change de l’Union,  de détenir et gérer les réserves officielles de change des États membres, et enfin de promouvoir le bon fonctionnement des systèmes de paiement et de règlement[41].

Mais c’est surtout sur la gestion des moyens de paiement que la BEAC intervient dans le secteur bancaire de la CEMAC, bien qu’étant une institution avant tout monétaire. En effet, la BEAC assure la centralisation des risques bancaires dans les Etats membres, et également la centralisation des bilans, ainsi que celle des incidents de paiement[42].

Elle œuvre par exemple pour la modernisation du système de paiement afin de l’arrimer aux standards internationaux, et c’est dans cette lancée qu’est créé l’Office Monétique de l’Afrique Centrale « OMAC », pour mettre en place les premières cartes multifonctionnelles en zone CEMAC[43].

De manière générale, les opérations de la Banque Centrale doivent obligatoirement se rattacher à l’organisation et à la gestion du système bancaire, monétaire et financier des États dans lesquels elle exerce le privilège de l’émission[44], entrainant de facto une réelle participation dans l’intégration  de l’activité bancaire en zone CEMAC.

2- Les institutions de contrôle de l’application des normes bancaires

On retrouve ici deux institutions, la COBAC et la Cour de Justice Communautaire de la CEMAC.

La COBAC

   Après la création et l’administration, la COBAC intervient également dans le contrôle de l’application des normes bancaires adoptées. Pour ce faire elle dispose de deux pouvoirs bien distincts, un pouvoir de surveillance et un pouvoir de sanction.

Par son pouvoir de surveillance, la COBAC veille au respect par les établissements de crédit de la réglementation bancaire, notamment par la diligence de contrôle sur pièce ou permanent, ainsi que d’un contrôle sur place et inopiné au sein des établissements de crédit[45]. Elle a alors totale compétence pour effectuer des vérifications dans l’urgence, et rend simplement compte aux autorités nationales des résultats de l’enquête. Elle a dans cette optique procédé à une uniformisation des procédures d’évaluation et d’enregistrement des opérations pour permettre la comparaison des établissements de crédit au regard de leurs situations comptables[46].

S’agissant de son pouvoir de sanction, la COBAC l’exerce Si un établissement de crédit n’a pas déféré à une injonction ou n’a pas tenu compte d’une mise en garde, ou a enfreint gravement la réglementation. Intervenant alors à titre disciplinaire ou comme un organe juridictionnel[47], elle peut prononcer les sanctions suivantes[48] : l’avertissement, le blâme, l’interdiction d’effectuer certaines opérations ou toutes autres limitations dans l’exercice de ses activités, la révocation du ou des commissaires aux comptes, la suspension ou la démission d’office du ou des dirigeants responsables, le retrait d’agrément.

On le constate bien, la COBAC se révèle alors à la fois une autorité et une juridiction, au regard des pouvoirs exorbitants dont elle dispose, un fait qui ne peut que laisser songeur, d’où la nécessité d’instaurer une institution à même d’atténuer cette prééminence de la COBAC, qui si elle était justifiée par l’urgence des années 1990, ne l’est plus forcement aujourd’hui.

La Cour de Justice Communautaire (CJC)

   La CJC  dans sa configuration  actuelle est  l’œuvre du  Traité CEMAC révisé de 2008,  qui à son article 10 à la place de l’ancienne Cour de justice de la CEMAC bicamérale (avec une chambre judiciaire et une chambre des comptes), énumère deux nouvelles institutions, la Cour de justice Communautaire et la Cour des comptes. La CJC hérite alors pour l’essentiel, des attributions de  l’ancienne  Chambre  judiciaire  de  la  Cour  de  justice  de  la  CEMAC. 

La CJC est composée de six membres (6), à raison d’un membre par Etat, dont cinq (5) Juges et un (1) Avocat Général[49]. Ils sont nommés par la Conférence des Chefs d’Etats pour un mandat de six (6) ans, renouvelable une fois[50].

Conformément à sa  fonction  régulatrice,  elle assure  alors  le  respect du droit dans l’interprétation et dans l’application du présent Traité et des conventions subséquentes, par les Etats membres, les institutions et les organes de la CEMAC.

La CJC exerce ses fonctions en toute indépendance, à l’égard des Etats membres, des Institutions, des Organes et Institutions spécialisées, et ses décisions sont prises au nom de la Communauté[51].

Concrètement,  la CJC telle que née de la Convention du 30 janvier 2009 signée à Libreville, peut connaitre du recours en manquement des Etats membres, du recours en carence et du recours en annulation des institutions, organes et institution spécialisées de la Communauté, du recours contre les sanctions prononcées par des organismes à fonction juridictionnelle de la Communauté[52].

Concernant précisément le contentieux de la COBAC, La CJC peut être saisie pour se prononcer sur toutes décisions prises par la Commission bancaire, tant dans l’exercice de sa fonction normative, que dans l’exercice de sa fonction juridictionnelle. Il est important de préciser qu’il s’agit d’une saisine ouverte tant aux Etats membres qu’à leurs ressortissants, ce qui augure sans aucun doute d’une grande vitalité du débat juridictionnel sur l’intégration juridique du secteur bancaire en zone CEMAC.

La CJC vient ainsi clôturer une mise en cohérence du processus d’intégration juridique du secteur bancaire en zone CEMAC, qui s’est faite progressivement, à petits pas,  et qu’il est loisible de constater dans la mise en œuvre.

II- LA MISE EN ŒUVRE DE L’INTEGRATION JURIDIQUE DU SECTEUR BANCAIRE EN ZONE CEMAC

   L’ampleur de la crise bancaire enregistrée au cours de la décennie 80-90 et ses conséquences sur l’économie sont à l’origine de la création de la COBAC et des importants pouvoirs  qui lui sont attribués. En effet, fort de ce que l’organisation du contrôle bancaire qui prévalait avant la crise était presque inopérant, tant dans ses normes que dans sa pratique, les six Etats membres de la CEMAC ont convenu de doter la sous-région d’un organe communautaire de supervision bancaire.  C’est à la COBAC d’abord, et ensuite avec les autres institutions communautaires sus-évoquées, que fut alors confiée la mission principale de restauration du système bancaire et de contrôle du respect des règles en vigueur par les établissements de crédit, avec une méthode précise qui peut être appréhendée en deux phases, celle de la création du système bancaire communautaire (A), et celle du contrôle du respect des règles du système par les établissements de crédit (B).

A- LA CREATION DES NORMES BANCAIRES COMMUNAUTAIRES

   L’observation du processus d’intégration juridique laisse transparaitre l’usage d’une technique particulière pour la mise en œuvre d’un système bancaire communautaire en zone CEMAC (1), qui entraine de facto l’emploi d’un acte juridique bien précis (2).

1- La technique de création d’un système bancaire communautaire : l’uniformisation 

   La phase de création des normes communautaires du système bancaire en zone CEMAC, dévoile le choix d’une technique particulière de l’intégration juridique, l’uniformisation.

L’uniformisation est une méthode d’intégration juridique que la doctrine a considérablement appréhendée. Uniformiser c’est rendre uniforme, c'est-à-dire « faire ressembler un droit en tout point aux autres[53] ».

« Composée des mots latins unus qui signifie « un » et forma qui veut dire « forme », l’uniformisation consiste à donner la même forme à un ensemble d’éléments « dont toutes les parties se ressemblent entre elles ». Elle postule que, pour une matière précise, soit minutieusement élaboré un cadre normatif  contenu dans un instrument unique auquel les parties prenantes adhèrent sans pouvoir y déroger ni sur le fond, ni sur la forme. Concrètement, l’uniformisation suppose par exemple que les États impliqués dans une intégration se dotent d’un corps de normes uniformes et détaillées contenu dans un instrument unique[54] ».

   L’uniformisation, contrairement à l’unification qui opère « une substitution à la pluralité des ordres juridiques d’un ordre juridique unique[55] », conserve alors la pluralité des ordres juridiques, puisqu’elle conduit tout simplement à l’intégration dans les droits nationaux différents de règles identiques[56]. Elle se différencie également de l’harmonisation qui  est « une opération consistant à mettre en accord des dispositions d’origine différente plus spécialement à modifier des dispositions existantes afin de les mettre en cohérence entre elles ou avec une  réforme nouvelle[…] à  réduire  les  différences  et  les divergences  entre  elles  en  comblant  les  lacunes  des unes  et  en  gommant  les  aspérités  des  autres[57] ».

   Le choix d’une législation uniforme s’impose généralement pour deux raisons, la première et la moins importante,  substituer aux règles nationales déjà existantes un substrat commun de normes uniformisées ou identiques ; et la seconde raison et la plus importante, combler un vide juridique. 

   Les avantages d’une réglementation uniforme sont de plusieurs ordres[58] : éliminer ou atténuer les distorsions juridiques qui peuvent être à l’origine de déséquilibres économiques importants d’un pays à l’autre selon que les règles juridiques sont rigides ou libérales ; sécuriser l’environnement juridique, car dès lors que l’on connaît une législation donnée, on connaît par là même celle des autres pays de l'espace juridique intégré ; et enfin, éliminer les conflits de lois.

   Toutefois, il est important de souligner que la frontière entre les différentes méthodes d’intégration juridique n’est pas toujours aussi simple, car bon nombre d’auteurs font de ces techniques des notions interchangeables[59], au regard même de la réalité qu’en donne souvent les faits, à tel point qu’il semble moins complexe de les distinguer par l’acte juridique dont on se sert. En effet, si à l’harmonisation  semble correspondre un instrument juridique comme la « Directive », et à l’unification le « code », à l’uniformisation semble correspondre des actes juridiques comme le « Règlement » au sein de la CEMAC ou encore l’« Acte uniforme »[60] au sein de l’OHADA. 

2- Le règlement communautaire CEMAC

   Le règlement est un acte juridique de la nomenclature officielle, et aux termes de l’article 41 du Traité CEMAC révisé, « Les règlements […] ont une portée générale. Les règlements sont obligatoires dans tous leurs éléments et sont directement applicables dans tout Etat membre ».

Le règlement représente « la manifestation la plus éclatante du pouvoir normatif communautaire[61] », c’est par excellence « l’expression de l’immédiateté fédérale[62] ». Ses effets juridiques, de même que sa nature le rendent à bien des égards, comparable  à la loi en droit interne. C’est un acte de portée générale, contenant des dispositions générales et impersonnelles, visant l’ensemble des sujets de l’ordre juridique in abstracto[63]. Il est la principale source du droit communautaire dérivé, et à ce titre il porte les caractéristiques majeures de tout acte juridique de droit communautaire : la primauté et l’applicabilité directe.

   La primauté est explicitement consacrée à l’article 44 du Traité susvisé, et dispose que « […] les actes adoptés par les Institutions, Organes et Institutions spécialisées de la Communauté pour la réalisation des objectifs du présent Traité sont appliqués dans chaque Etat membre nonobstant toute législation nationale contraire, antérieure ou postérieure ». Le législateur communautaire s’est clairement inspiré de la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés Européennes qui sacralise la primauté du droit communautaire pour la première fois dans l’arrêt Costa /c ENEL du 15 juillet 1964, car en effet, « la construction communautaire serait menacée si les normes communautaires ne se voyaient pas reconnaitre une supériorité sur les règles nationales des Etats membres[64] ». Cette primauté signifie tout simplement, que les Etats ne pourront donc pas invoquer une norme de  droit  interne,  même  constitutionnelle,  pour  empêcher  l’exécution d’un règlement communautaire en matière bancaire.

L’applicabilité directe quant à elle, s’exprime en deux sous-caractéristiques, l’applicabilité immédiate et l’effet direct. L’applicabilité immédiate signifie que l’application du règlement exclue tout acte de réception, car il pénètre les ordres juridiques nationaux sans aucune autre mesure de mise en œuvre, et a force obligatoire dès sa publication ;  tandis que l’effet direct veut que le règlement déploie la plénitude de ses effets dans tous les Etats membres, dès son entrée en vigueur, de tel sorte que quiconque se sente lésé de ses droits qu’il en tire, puisse revendiquer en toute sécurité.

Il a donc été mise en œuvre de manière progressive, une réforme du secteur bancaire jugée dans son ensemble cohérente et efficace[65], inspirée des principes édictés par le Comité de Bâle[66] sur le contrôle bancaire, sans s’éloigner des traits spécifiques aux économies des pays membres[67]. Une réforme au sein de laquelle la COBAC joue un rôle désormais prépondérant.

Il est juste de dire au regard de la sévère crise qu’à connu le système bancaire CEMAC dans les années 80-90, que la situation de législation bancaire préexistante à l’avènement de la COBAC, relevait plus de la frontière entre règles caduques et vide juridique, et c’est la raison pour laquelle la CEMAC porte le mérite d’avoir mis en place de manière concrète, 25 ans après sa naissance la naissance de la COBAC, un corps de normes communautaires[68], dont il faut s’assurer du respect par les établissements de crédit.

B- LE CONTROLE DE L’APPLICATION DES NORMES BANCAIRES COMMUANUTAIRES

    Si le rôle de la COBAC est presque exclusif en ce qui concerne le contrôle de l’activité bancaire (1), en tant qu’organe communautaire ses décisions peuvent être remises en cause devant la CJC, faisant de cette dernière le maillon final de l’intégration juridique du secteur bancaire en zone CEMAC (2).

1- Le contrôle de la COBAC

   Le contrôle de la COBAC repose sur les pouvoirs qui lui sont attribués. On peut donc dire à ce titre qu’elle effectue un contrôle de type administratif, un contrôle stricto sensu des opérations bancaires, et un contrôle-sanction ou contrôle juridictionnel.

   Par le contrôle administratif[69], la COBAC peut par exemple instituer des mesures conservatoires en mettant un établissement de crédit sous le régime de l’administration provisoire, en nommant un administrateur provisoire en lieu et place des organes de gestion. Elle peut également nommé un liquidateur bancaire pour les établissements de crédit qui cessent d’être agréés ou qui subissent une situation financière difficile et irrémédiable. Ici le contrôle est plus porté sur la gestion administrative de l’établissement de crédit.

   S’agissant de la supervision des opérations bancaires, qui  doivent s’effectuer dans le respect strict de la réglementation communautaire, la COBAC peut diligenter un contrôle sur pièce ou documentaire ou permanent, qui tient une place prépondérante dans l’activité de surveillance, ainsi qu’un contrôle inopiné et sur place des établissements de crédit.

C’est un contrôle régis par le règlement n°2001/07 du 05 décembre 2001, relatif au contrôle interne dans les établissements de crédit,  et qui en son article 2 définit le système de contrôle comme étant « l’ensemble des dispositions décidées par l’Organe Délibérant et mises en œuvre par l’Organe Exécutif et l’ensemble du personnel d’un établissement de crédit en vue de s’assurer que ses activités sont convenablement maîtrisées à tous les niveaux pour lui permettre d’atteindre ses objectifs ».  Il s’agit d’un contrôle qui s’adapte aux établissements de crédit, car en effet, comme le stipule l’article 3, les établissements de crédit sont astreints à une obligation de résultats, « ils veillent à mettre en place un système de contrôle interne efficace en adaptant l’ensemble des dispositifs prévus par le présent règlement à la nature et au volume de leurs activités, à leur taille, à leurs implantations et aux risques de différentes natures auxquels ils sont exposés ». A ce contrôle il faut joindre le processus d’automatisation complète du système de reporting CERBER qui a été finalisé en 2010 avec le démarrage effectif de la plateforme e-cerber et s’est poursuivi durant l’année 2011 pour permettre des échanges en temps réel avec les établissements de crédit[70].

   S’agissant enfin du contrôle-sanction ou contrôle juridictionnel, la COBAC l’exerce à titre disciplinaire, lorsqu'un établissement de crédit n'a pas déféré à une injonction ou tenu compte d'une mise en garde. Elle peut prononcer par décision les sanctions suivantes : l’avertissement, le blâme, l’interdiction d’effectuer certaines opérations ou toute autre limitation dans l’exercice de l’activité bancaire, la liste n’est pas exhaustive. Ses décisions sont exécutoires dès leur notification aux intéressés sauf pour le  retrait d'agrément qui ne devient effectif qu'à l'expiration d'un délai d'un mois à compter de la communication de la sanction aux autorités nationales[71].

Toutefois, les décisions de la COBAC sont susceptibles de recours devant la Cour de Justice de la CEMAC, seule habilitée à en connaître en dernier ressort.  

2- Le contrôle de la CJC

   La CJC érigée par de la Convention du 30 janvier 2009, est l’héritière de la Chambre Judiciaire de l’ancienne Cour de Justice de la CEMAC, et elle a à ce titre la lourde mission de parachever l’œuvre d’intégration juridique du secteur bancaire en particulier, et d’accomplissement de l’ordre juridique CEMAC en général.

Si de nombreux espoirs se fondent sur cette Cour de Justice complète, indépendante et autonome, il est à mettre au crédit de la Chambre judiciaire pour l’instant, l’essentiel de la jurisprudence sur l’application du droit communautaire en général, et sur l’intégration du secteur bancaire en particulier[72].

La Chambre judiciaire/CJC exerce une triple fonction : consultative, d’administration des arbitrages, et juridictionnelle[73]. Mais c’est dans l’exercice de ses compétences consultative et juridictionnelle qu’elle est déjà intervenue dans le secteur bancaire.

   Dans son rôle consultatif, elle émet des avis sur la conformité aux normes juridiques de la CEMAC des actes juridiques ou des projets d’actes initiés par un Etat membre, une institution ou un organe de la CEMAC, dans les matières relevant du domaine des Traité et Conventions subséquentes[74]. En 2009, la Chambre judiciaire/CJC n’avait déjà rendu que neuf avis[75] parmi lesquels deux à la demande de la BEAC[76], trois à la demande de l’ISSEA[77], et un à la demande de la COBAC, pour ne citer que ceux là.

   C’est dans sa fonction juridictionnelle que la Chambre judiciaire/CJC s’est jusqu’à ce jour le plus déployée, et parmi les domaines concernés, on retrouve de manière conséquente l’activité bancaire.

Elle jouit du monopole[78] en ce qui concerne le contrôle de la validité des actes de droit dérivé, le contentieux de l’interprétation du droit communautaire, le règlement des litiges relatifs à la réparation des dommages causés par les organes, les institutions ou les agents de la Communauté. Elle connait en outre, des litiges opposant la Communauté à ses agents, juge en appel et en dernier ressort des décisions rendues par les organes communautaires à fonction juridictionnelle comme la COBAC[79], et ses décisions ont l’autorité de la chose jugée et force exécutoire[80] sur tous les territoires des Etats membres.

C’est notamment dans le long feuilleton qu’à représenté « l’affaire TASHA Loweh Lawrence où le requérant a usé de quasiment tous les  incidents de  procédure admissibles devant la Chambre judiciaire : requête aux fins de sursis à exécution et désignation d’un administrateur judiciaire, requête en référé, recours  en récusation du président de la Chambre, exception d’irrecevabilité d’intervention forcée, requête en intervention forcée aux fins de déclaration de jugement commun, recours en annulation, recours en interprétation  et  en  rectification,  recours  en  révision,  recours  en  indemnisation ;  soit  plus  d’une douzaine  de décisions  en tant  que  demandeur[81] », que la Chambre judiciaire/CJC a eu à se prononcer pour la première fois sur une décision prise par la COBAC.

Elle s’est par ailleurs montrée réticente dans cette affaire, quant  à  l’examen  des  moyens  tirés  de l’inobservation  des  dispositions  de  l’Acte  uniforme  OHADA  sur  les  sociétés commerciales, affirmant par là même la validité seule des moyens tirés de la législation bancaire uniforme CEMAC. Elle s’est par exemple prononcée sur l’intérêt de tout dirigeant d’un établissement de crédit à intenter un recours contre une décision de la COBAC qu’il estime léser ses droits.

La Chambre judiciaire/CJC a déjà rendu jusqu’à ce jour plusieurs arrêts importants en matière bancaire, on peut citer entre autres : l’Arrêt n°003/ADD/CJ/CEMAC/CJ/02 du 16 mai 2002 dans l’affaire COBAC C/ TASHA L. LAWRENCE (Mes B.N.MARCEL et E.R.LOÉ), l’Arrêt n°004/ADD/CJ/CEMAC/CJ/02 du 16 mai 2002 dans l’affaire TASHA L. LAWRENCE (Mes B.N.MARCEL et E.R.LOÉ) C/ AMITY BANK CAMEROON S.A. (Mes M.H.ABAKAR et P.  BOUBOU), et l’Arrêt n°005/ADD/CJ/CEMAC/CJ/02 du 06 juin 2002 dans l’affaire AMITY BANK CAMEROON S.A. (Mes M.H.ABAKAR et P. BOUBOU) C/ TASHA L. LAWRENCE, pour ne citer que ceux-là.

Faisant preuve d’une largesse et d’une grande ouverture sur l’examen de recours dont on aurait dû pour certains reconnaitre le caractère abusif[82], la Chambre judiciaire/CJC a choisi de montrer sa détermination[83] à s’imposer comme l’un des piliers, sinon le plus important, de l’accomplissement de l’intégration juridique du secteur bancaire en l’espèce, et de la construction communautaire en général.

CONCLUSION

Si la décennie 80 a connu la chute du système bancaire des économies de l’Afrique Centrale, elle a également marquée le point de rupture de plusieurs organisations internationales africaines de première génération. L’une des causes primordiales, la faible utilisation du droit comme vecteur principal de la construction communautaire. Les années 90 inscrivent alors un changement total de paradigme dans la conduite des relations internationales africaines, car le droit devient désormais le point d’encrage de toutes initiatives d’intégration. Il s’en suit la naissance d’organisations de deuxième génération comme l’OHADA, l’UEMOA ou encore la CEMAC, qui se caractérisent par la prégnance du juridisme, et qui  nourrissent de manière efficace, dans presque tous les domaines d’activités liés au développement économique un phénomène singulier, celui de l’intégration juridique.

   C’est le cas particulier de la CEMAC, qui dans le domaine bancaire, se démarque par une importante réforme législative d’un succès reconnu depuis plus d’une vingtaine d’années[84].  On peut le constater, qu’il s’agisse de ses bases économiques ou juridiques, de ses acteurs (UMAC, COBAC, BEAC, CJC) et des instruments juridiques employés,  ou encore de sa mécanique de mise en œuvre, l’intégration juridique du secteur bancaire en zone CEMAC  s’est structurée de manière progressive, et est aujourd’hui effective.

   Toutefois, il faut remarquer que  l’activité bancaire reste encore emprunte de quelques difficultés, avec par exemple le chevauchement institutionnel, car en effet, l’OHADA de par certaines dispositions de ses Actes uniformes, régit certains aspects de l’activité bancaire[85]. En outre il est envisagé  depuis la décision du Conseil des Ministres de 2001, une réglementation uniforme du droit bancaire[86].  Enfin, il faut prendre en compte les résistances récurrentes des établissements de crédit à appliquer de manière scrupuleuse la réglementation bancaire communautaire, ce qui est l’un des grands défis de la COBAC pour les années à venir.