La transposition dans l’ordre juridique camerounais de la directive communautaire CEMAC

                La réalité actuelle des organisations africaines d’intégration  régionale comme la CEMAC, est fondamentalement marquée par la prééminence du phénomène juridique dans le processus de réalisation du marché commun.  En effet, séduite  par le succès indiscutable du modèle européen dans la conduite du processus d’intégration au cours du siècle dernier,  la CEMAC s’est muée en une sorte de « réplique institutionnelle et juridique » de l’UE au cours des dix dernières d’années. Cet état de fait a eu pour principale conséquence la naissance au sein de la CEMAC d’un véritable droit communautaire à l’instar du droit communautaire européen, nourris par une réelle expansion normative communautaire sans précédent en Afrique Centrale.

                Cet accroissement normatif a pour point d’encrage l’article 41 du Traité révisé de la CEMAC, qui définit une nomenclature d’instruments normatifs[1] dont disposent les institutions communautaires pour la réalisation des objectifs de la Communauté, parmi lesquels on retrouve notamment la directive communautaire.

                Aux termes de l’article 41 du Traité CEMAC révisé, « les directives lient tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre tout en laissant aux instances nationales leur compétence en ce qui concerne la forme et les moyens ». La formule est presque identique à celle du Traité instituant sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) dont l’article 289 dispose que « la directive lie tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ». La mise en œuvre de la directive communautaire est alors subordonnée  à ce que l’on appelle en droit communautaire « la transposition », c’est une obligation qui incombe aux Etats membres.

          La transposition peut notamment être définie comme « le passage d’un ordre juridique règlementaire à un autre moyennant parfois certaines conditions de délais, d’adaptation ou de réserves. Spécialement en Union Européenne(UE) c’est l’action d’insérer en droit interne les normes communautaires, moyennant les vérifications et remaniements nécessaires ; elle désigne principalement les tâches incombant aux départements ministériels, en vue de l’intégration des directives communautaires »[2]. La transposition désigne alors toute mesure contraignante de nature législative, réglementaire prise par toute autorité nationale compétente d’un Etat afin d’incorporer dans l’ordre juridique national les obligations, les droits et les devoirs prévus dans la directive communautaire.

           En zone CEMAC la transposition  est une pratique assez récente, conséquence de l’avènement au sein de la CEMAC d’un véritable système d’intégration juridique, à travers un foisonnement d’actes juridiques qui faisait jusque-là défaut à l’UDEAC. Toutefois, La transposition peut être appréhendée au sein de la CEMAC comme une « mesure nationale de mise en œuvre de la directive »[3],  eu égard au fait que cette dernière ne rentre pas dans la législation nationale avec la même force qu’un règlement par exemple. L’intervention des organes internes aux Etats membres est donc nécessaire, car ils sont les principaux acteurs du processus de transposition dont la violation peut désormais être sanctionnée au sein de la CEMAC par la voie d’un « recours en manquement d’Etat »[4].

          Mais la transposition porte un paradoxe, dans la mesure où si les Etats disposent d’une réelle liberté dans le choix des instruments normatifs et des structures au niveau national[5], cette liberté doit être conciliée avec le choix de la méthode de transposition et le respect de certaines exigences essentielles.

                En effet, il existe plusieurs méthodes de transposition, dont l’usage dépend largement de la directive, de son niveau de précision, et même des caractéristiques du système juridique national[6]. La transposition peut alors être « individuelle ou globale », la méthode individuelle voudrait que le contenu de la directive soit transposé par un seul texte interne, c’est la méthode la plus fréquente[7]. La seconde voudrait que plusieurs directives soient transposées dans un même texte juridique[8].  Le terme «transposition globale» désigne par conséquent la transposition de plusieurs directives dans un seul instrument juridique, sans aucun lien nécessaire entre les thèmes des directives transposées, à l’exception d’un délai de transposition commun.

         En outre, la transposition peut se faire par « référence », ou par une reproduction de la directive en annexe de l’acte initial[9]. C’est une méthode qui ne peut être utilisée que si la directive est assez précise, et ne laisse aucune marge au texte national de transposition.

          Une autre méthode consiste en « la transposition détaillée » des directives communautaires, qui vise à clarifier les ambiguïtés des directives communautaires, c’est une méthode utilisée par les pays qui possèdent déjà des normes sur le sujet concerné par la directive et qui n’ont alors qu’à compléter leur législation[10].

           En ce qui concerne les exigences essentielles, les mesures nationales de transposition doivent avoir un caractère contraignant car « de simples pratiques administratives par nature modifiables au gré de l’administration et dépourvues d’une publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable de l’obligation qui incombe aux Etats membres destinataires »[11] ; les mesures nationales de transposition doivent aussi respecter la hiérarchie des normes[12], ce qui induit indubitablement le respect du domaine de la loi et du règlement tel que prescrit par la règle constitutionnelle, comme c’est notamment le cas au Cameroun[13].

         La présente étude vise alors, après ces clarifications préliminaires, à mettre en lumière cette mécanique juridique singulière qu’est la transposition des directives communautaires, plus précisément son opérationnalisation encore récente au sein de la CEMAC, à travers l’exemple d’un Etat membre comme le Cameroun, mais aussi les contraintes qui hypothèquent une réalisation satisfaisante de cette opération nécessaire pour la construction du marché commun.

• L’OPERATION DE TRANSPOSITION

          Nous nous sommes  inspirés d’un cas concret, celui de la transposition au Cameroun des directives CEMAC relatives aux communications électroniques, pour illustrer l’opérationnalisation de la transposition (A) et déterminer la nature même de la pratique camerounaise (B).

A-      LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES CEMAC SUR LES COMMUNICATIONS ELECTRONIQUES

          La transposition consiste en l’adoption d’un texte national de transposition (A) qui doit être conforme à la directive communautaire (B), notamment pour que l’action de l’Etat membre soit satisfaisante.

1. L’adoption du texte national de transposition

          Cinq directives CEMAC ont été adoptées le 19 décembre 2008 à Bangui par le CM dans le cadre des communications électroniques, mais trois ont été transposées en 2010 :

• La directive n°06/08-UEAC-133-CM-18 fixant le Régime du service universel dans le secteur des communications électroniques au sein des Etats membres de la CEMAC,
•  la directive n°07/08-UEAC-133-CM-18 fixant le Cadre juridique de la protection des droits des utilisateurs de réseaux et de services de communications électroniques au sein de la CEMAC ;
• la directive n°08/08-UEAC-133-CM-18 relative à l’interconnexion et à l’accès des réseaux et des services de communications électroniques dans les pays membres de la CEMAC.

          Ces directives ont été transposées par la loi n°2010/013 du 21 décembre 2010 régissant les communications électroniques au Cameroun[14]. La méthode de transposition a donc été ici globale. La directive fixant le Régime du service universel dans le secteur des communications électroniques au sein des Etats membres de la CEMAC est transposée par les articles 27 à 31, la directive fixant le Cadre juridique de la protection des droits des utilisateurs de réseaux et de services de communications électroniques par les articles 51 à 54, et la directive relative à l’interconnexion et à l’accès des réseaux et des services de communications électroniques par les articles 42 à 44.

          La transposition a été réalisée tout comme dans le cadre de la directive TVA par une loi ordinaire. Concernant la procédure, elle est passée alors par l’élaboration dans les services juridiques du Ministère des télécommunications en collaboration avec les services de l’Agence de Régulation des Télécommunications (ART)[15], ensuite le projet de loi une fois validé et approuvé, a été soumis au parlement pour adoption, suivi de la promulgation par le Président de la République de la loi adoptée.

          Le domaine était avant l’adoption des directives CEMAC régi par la loi du 14 juillet 1998 régissant les télécommunications au Cameroun, le principe de l’équivalence ou du parallélisme des normes peut donc être invoqué ici pour justifier le choix des autorités camerounaises.

1. La conformité de la loi n°2010/013 du 21 décembre 2010 aux directives CEMAC sur les communications électroniques

          Trois directives CEMAC[16] ont été transposées par la loi n°2010/013 du 21 décembre 2010 :

• La directive n°06/08-UEAC-133-CM-18 fixant le Régime du service universel dans le secteur des communications électroniques au sein des Etats membres de la CEMAC ;
• la directive n°07/08-UEAC-133-CM-18 fixant le Cadre juridique de la protection des droits des utilisateurs de réseaux et de services de communications électroniques au sein de la CEMAC ;
• la directive n°08/08-UEAC-133-CM-18 relative à l’interconnexion et à l’accès des réseaux et des services de communications électroniques dans les pays membres de la CEMAC.

          La conformité la loi camerounaise aux textes communautaires qu’elle transpose semble transparaitre au regard de ses dispositions, car celle-ci en effet, tout comme les lois congolaises[17], a été fortement inspirée par les directives CEMAC[18].

          La loi camerounaise rejoint alors comme celles du Congo, les textes CEMAC, sur deux grands principes, la séparation des fonctions de réglementation et de régulation,  et l’indépendance (autonomie financière et personnalité juridique) de l’autorité de régulation[19].

          Plus spécifiquement, en ce qui concerne la directive n°06/08-UEAC-133-CM-18 fixant le Régime du service universel, la conformité de la loi camerounaise se relève par exemple au niveau de l’article 27 qui reprend de manière plus précise et plus détaillée l’article 3 de la directive communautaire relative au contenu du service universel. Au niveau de la directive fixant le cadre juridique de la protection des droits des utilisateurs de réseaux et de services de communications électroniques, on peut relever par exemple la conformité sur le point du contrat des consommateurs, notamment au regard des articles 51 et 52 de la loi camerounaise par rapport à l’article 9 de la directive CEMAC. Concernant enfin la directive relative à l’interconnexion et à l’accès des réseaux et des services de communications électroniques, l’article 41 al1 de la loi camerounaise s’aligne clairement sur la position de l’article 3 al 3 de la directive communautaire en ce qui concerne par exemple le refus d’une demande d’interconnexion qui doit être justifiée ou motivée.

          La loi camerounaise sur les communications électroniques a donc transposé assez justement les dispositions des directives CEMAC[20], toutefois, on peut relever que le loi camerounaise se démarque de la directive relative au service universel[21], sur l’aspect du  fonds de financement du service universel qui dispose à son article 13 que « le fonds de financement du service universel sera géré, dans chaque Etat membre, par l’Autorité Nationale de Régulation sur la base des programmes prioritaires arrêtés par les pouvoirs publics qui assureront la supervision ». Contrairement  à cette directive, la loi nationale de 2010 dispose en son article 34 (4), que les ressources du fonds spécial de télécommunication  sont recouvrés par l’ART, cependant, c’est le ministre chargé de télécommunications qui est l’ordonnateur des dépenses engagées sur le fonds. Une posture qui n’est notamment pas exclusive au Cameroun, car le Congo aussi a légiféré dans ce sens[22].

          Il est à noter enfin que le Cameroun n’a pas respecté les délais imposés par les directives sur les communications électroniques, qui prévoyaient un an pour leur transposition.

B-     LA PRATIQUE CAMEROUNAISE DE TRANSPOSITION, UNE MECANIQUE SIMPLIFIEE

          On peut le constater au vu de ce qui précède, le Cameroun a fait le choix d’une pratique de transposition élémentaire, car la mécanique camerounaise s’appuie sur des bases juridiques et une procédure (1) qui consacrent une structuration organique peu complexe (2).

1. Bases juridiques de la mécanique camerounaise

          Les bases juridiques renvoient ici aux différents textes nationaux qui de manière générale ou spécifique instituent les organes compétents et la procédure de transposition. Dans le cas précis du Cameroun, les textes répertoriés semblent relever, plus d’une approche générale de mise en œuvre des normes internationales, que d’une approche spécifique à l’exercice de transposition des directives CEMAC.

          En ce qui concerne les directives relatives aux communications électroniques, les compétences du  MINPOSTEL, de ses services ainsi que de l’ART, reposent sur :

• la Loi n° 98/014 du 14 juillet 1998 régissant les télécommunications au Cameroun modifiée et complétée par la Loi n° 2005-013 du 29 décembre 2005 ;
•  le Décret présidentiel n° 98/197 du 8 septembre 1998 portant organisation et fonctionnement de l’Agence de Régulation des Télécommunications ;
• le Décret présidentiel n° 2005/124 du 15 avril 2005 portant organisation du Ministère des Postes et Télécommunications ;

Selon l’article 8 al a de la loi n° 98/014, la législation et la réglementation en matière de télécommunications sont du domaine exclusif de l’Etat, et l’administration chargée des télécommunications[23] veille à l'élaboration et à la mise en œuvre d'une politique sectorielle des télécommunications[24]. L’ART veille à l’application des textes législatifs et réglementaires sur les télécommunications[25].  Par ailleurs, la Direction de la réglementation du secteur des télécommunications du MINPOSTEL est chargée « de la mise en œuvre et de l'évaluation de la réglementation, en liaison avec l'Agence de Régulation des Télécommunications, de la mise en œuvre de la réglementation internationale des télécommunications… »[26]

          Comme on le constate, ces textes consacrent une compétence des administrations concernées en matière d’élaboration et d’application des règles, tant nationales qu’internationales, dans leur domaine respectif, mais ne portent aucune disposition spécifique en matière de transposition des directives CEMAC. Aucun autre texte camerounais  ne définit par ailleurs une procédure nationale de transposition des directives CEMAC. Le Cameroun n’a donc pas fait le choix d’une réglementation spéciale pour la mise en œuvre des directives, comme c’est par exemple le cas en France[27].

1. La structuration organique de la mécanique camerounaise

          La pratique camerounaise telle que illustrée plus haut et les textes susmentionnés, montrent clairement la simplicité de la structuration organique de la mécanique camerounaise de transposition.

En effet, très peu d’organes administratifs nationaux  s’impliquent dans le processus national de transposition. Les textes le stipulent, seuls les ministères concernés se chargent indépendamment et exclusivement de la mise en œuvre de la législation internationale relative à leur secteur d’activités, et par conséquent des directives CEMAC.

          En l’occurrence, les directives relatives aux communications électroniques ont été mises en œuvre par le Ministère des Postes et Télécommunications/Direction de la règlementation du secteur des télécommunication/Sous-direction de la réglementation des télécommunications[28] et l’Agence de Régulation des Télécommunications/Direction des affaires juridiques et de la coopération internationale/Service de la législation et de la règlementation interne.

          Ces différents départements ministériels ne reçoivent la supervision, ni le contrôle d’aucune autre autorité administrative nationale, ni même du Ministère de l’Economie de la Planification et de l’Aménagement du Territoire (MINEPAT) qui est en charge au Cameroun des questions d’intégration, ou même du Ministère en charge des Relations Extérieures (MINREX). Les administrations concernées par l’application d’une ou plusieurs directives, sont alors les seuls acteurs de la procédure déployée pour transposer. L’intervention du Parlement national et même des services de la Présidence de la République, relève alors ici, plus de la procédure ordinaire d’élaboration et d’adoption des lois nationales, que d’une procédure nationale spécifique de transposition des directives CEMAC.

         Le Cameroun, on le constate, a donc opté pour une mécanique simplifiée en matière de transposition des directives, un choix qui semble se justifier au regard du faible degré d’utilisation des directives par le législateur CEMAC,  mais qui n’est pas exempt de toute contrainte.

• LES CONTRAINTES DE L’OPERATION

         Les contraintes majeures du mécanisme de transposition en zone CEMAC sont à la fois d’ordre extra-juridictionnel (A) et d’ordre juridictionnel (B).

A-    LES CONTRAINTES D’ORDRE EXTRA-JURIDICTIONNEL

         Les contraintes extra-juridictionnelles qui entourent la mécanique de transposition tiennent ici avant tout au fait de l’Etat membre (1) mais d’autres non négligeables, restent externes à la mécanique nationale de transposition (2).

1-     LES CONTRAINTES INTERNES

          Les difficultés rencontrées au niveau  national sont politiques et administratives (a) mais aussi techniques (b).

• Les contraintes politiques et administratives

          Sur le plan politique, la grande difficulté reste avant tout la faible volonté[29] des Etats membres. Ce fait récurent et désormais incontesté du processus d’intégration en Afrique Centrale, influence grandement la capacité d’action des autorités nationales. La mobilisation ou la célérité sur certaines transpositions est en liaison directe avec l’intérêt que lui portent les autorités politiques de l’Etat membre. Dès lors les Etats membres apparaissent moins conséquents ou moins prompts dans la mise en œuvre des principes ou des engagements souscrits au niveau de la Communauté.

          Il peut aussi arriver que les contraintes surviennent de la situation politique de l’Etat membre. En effet, une opposition majoritaire au Parlement national peut obliger l’exécutif à se tourner vers une transposition par voie d’acte règlementaire plutôt que par voie législative[30].

         Sur le plan administratif, les difficultés tiennent à la participation ou non des administrations concernées à la négociation et à l’exécution de la norme communautaire. Il est frappant de constater que les difficultés surgissent au stade de la transposition soit parce que certaines administrations, directement ou indirectement concernées, n’ont pas suffisamment participé à la négociation de la directive, soit parce que les administrations qui ont suivi la négociation n’ont pas elles-mêmes assez étudié les implications en droit interne des textes adoptés au plan communautaire[31].  A cela peuvent s’ajouter les lenteurs administratives liées la plupart du temps aux principes régissant le fonctionnement de l’administration.

          On peut aussi relever au plan des difficultés administratives, l’insuffisante formation des fonctionnaires sur les questions de droit communautaire. Les fonctionnaires des Etats membres ne sont, le plus souvent, pas suffisamment sensibilisés aux nécessités qui découlent des obligations communautaires, faute d’une formation suffisante en la matière ou d’une volonté politique constante.

• Les contraintes techniques

          Les difficultés d’ordre technique sont assez variées, elles peuvent survenir de la procédure nationale de transposition. En effet, si celle-ci repose sur la procédure nationale classique d’élaboration et d’adoption des lois et règlements, comme c’est le cas au Cameroun, on peut s’attendre à ce que les faiblesses de la méthode nationale entachent la procédure nationale de transposition.

          Il peut aussi s’agir de la technique de rédaction juridique[32]. Des difficultés peuvent découler du recours à certaines techniques de rédaction juridique, dans la mesure où il n’est pas toujours évident pour les autorités nationales d’évaluer la marge de manœuvre dont ils disposent au regard de la précision des termes de la norme communautaire.

         Les difficultés peuvent être le fait également de l’insuffisante formation des fonctionnaires sur les questions de droit communautaire.

          La mauvaise planification aussi est une source de contraintes. C’est l’une des premières causes des retards dans la transposition des Directives. Elle procède de la mauvaise organisation des administrations[33], de la mauvaise gestion du temps, de la mauvaise pratique de certains outils et instruments de travail ; mais surtout de l’absence d’une méthode précise et rigoureuse en matière de mise en œuvre du droit communautaire. 

          La procédure de transposition peut aussi impliquer un certain coup financier, humain et matériel, notamment en fonction du nombre de directives à mettre en œuvre, une réalité qui peut n’avoir pas été prise justement en compte dans le budget de l’Etat ou des départements administratifs compétents.

         Il peut s’agir de difficultés de linguistique juridique, de traduction des textes communautaires, dans la mesure où le français domine les débats, dans une communauté multilingue[34].

          Dans le cas spécifique des directives enfin, il n’est pas exclu aussi que la primauté et l’effet direct qui caractérisent le droit communautaire en général, soient un leurre qui rend inutile, aux yeux de fonctionnaires nationaux peu avisés, un exercice dont ils ne maitrisent pas les principes.

2-      LES CONTRAINTES EXTERNES

          Ces contraintes peuvent être le fait de « la concurrence des droits communautaires dans l’espace CEMAC »[35] (a) mais elles tiennent surtout à l’absence d’un réel concours de la Commission de la CEMAC (b).

•  La pluralité des droits communautaires dans l’espace CEMAC 

          Le phénomène de « chevauchement institutionnel » peut être présenté comme l’un  des traits marquants de l’intégration régionale en Afrique, et la sous-région Afrique Centrale ne fait pas exception.

          En effet, deux entités institutionnelles, aux objectifs presque identiques, jalonnent le paysage de l’intégration régionale en Afrique Centrale ; il s’agit de la Communauté Economique des Etats de l’Afrique Centrale (CEEAC)[36] et de la Communauté Economique et Monétaire de l’Afrique Centrale (CEMAC).

          Aux termes du premier alinéa de l’article 4 du Traité constitutif de la CEEAC, « le  but  de  la  Communauté  est  de  promouvoir  et  de  renforcer  une coopération harmonieuse et un développement équilibré et auto-entretenu dans tous les domaines de l’activité économique et sociale, en particulier dans les domaines de l'industrie, des transports et communications, de l’énergie, de l'agriculture, des ressources naturelles…en vue de réaliser l'autonomie collective, d'élever le niveau de vie des populations…de renforcer les étroites relations pacifiques entre les Etats membres et de contribuer au progrès et au développement du continent africain ».

          L’article 2 du Traité révisé de la CEMAC assigne quant à lui à cette Communauté la mission « de promouvoir la paix et le développement harmonieux des Etats membres dans le cadre de l’institution de deux unions : une Union économique et une Union monétaire. Dans chacun de ces deux domaines, les Etats membres entendent passer d’une situation de coopération, qui existe déjà entre eux, à une situation d’Union, susceptible de parachever le processus d’intégration économique et monétaire ». En outre, la Convention régissant l’UEAC révisée le 25 juin 2008 place au rang de ses politiques communes[37], les politiques économiques des Etats membres, la fiscalité et le marché commun ; et au rang de ses politiques sectorielles[38], l’enseignement, la recherche, la formation professionnelle, la santé, le transport, les télécommunications, l’agriculture et la pêche, la liste n’est pas exhaustive.

          Il découle alors de ce dédoublement du processus d’intégration, une duplication, une prolifération de deux sortes de normes communautaires[39] qui visent toutes à régir les mêmes domaines ; une hypertrophie qui complexifie de manière non négligeable l’application des règles communautaires par les administrations nationales.

• Le concours inexistant de la Commission de la CEMAC

          Le concours de la Commission de la CEMAC comporte deux aspects, celui de son soutien à la mise en œuvre du droit de la Communauté (α), et celui de son contrôle sur l’application des normes communautaires par les Etats membres (β).

α-  En matière de soutien à l’application des normes communautaires[40]

          Sur le point du soutien à la mise en œuvre du droit communautaire, on peut remarquer l’insuffisante diffusion des normes communautaires, car même si les gouvernements des Etats membres sont les destinataires légitimes de ces normes, il est nécessaire au stade de leur application, d’associer les acteurs non-étatiques (société civile, secteur privé, les Barreaux, etc.).

          En outre, la Commission de la CEMAC n’a pas mis en place de dispositif d’accompagnement des Etats membres pour l’application des normes communautaires. Il semble pourtant utile, pour la transposition des directives par exemple, que la Commission puisse soutenir même matériellement ou financièrement les Etats membres. Une plus grande implication de la Commission à ce stade permettrait d’anticiper d’éventuels manquements, et faciliterait le contrôle de la transposition des directives.

          La Commission doit établir un véritable dispositif de dialogue entre elle et les Etats membres, afin de palier au mieux les faiblesses des administrations nationales en matière d’application du droit communautaire.

          Dans le cadre par exemple de la transposition des directives UEMOA relatives aux marchés publics, adoptées le 09 décembre 2005 par le CM, la Commission de l’UEMOA s’est faite accompagner d’un Observatoire Régional des Marchés Publics (ORMP) dont les missions étaient la surveillance multilatérale et le pilotage du Projet de Réforme des Marchés Publics dans l’espace UEMOA. Plusieurs réunions ont été mises en œuvre, et ont permis à la Commission de suivre efficacement l’exécution des directives par les Etats membres.

           La Commission européenne dispose par exemple de la directive notification 83/189/CEE du 28 mars 1983 et codifiée par la directive 98/34/CE du 22 juin  1998. C’est une directive qui oblige les Etats membres à notifier à la Commission les réglementations nationales contenant des règles techniques à l’état de projet, c’est un véritable instrument de dialogue entre la Commission européenne et les Etats membres.

β-  En matière de contrôle de l’application des normes communautaires

          Sur l’aspect du contrôle, aucune disposition du Traité CEMAC du 16 mars 1994 ne prédisposait le Secrétariat exécutif (S.E) à une mission de contrôle sur la mise en œuvre du droit CEMAC dans les Etats membres. Selon les dispositions de l’article 17, il était chargé de l’animation de l’UEAC. Difficile alors de voir dans cette formule du « législateur communautaire » un quelconque pouvoir de contrôle sur la mise en œuvre conforme du droit CEMAC par les Etats membres.  C’est sans doute pour palier en partie cette insuffisance, que le Comité Inter-Etats réuni à Malabo en juin 2005, avait recommandé l'institution d'un régime juridique de sanctions au sein de la Communauté[41].

          Le S.E est remplacé en 2007 par la Commission, mais il faut attendre les réformes institutionnelles de 2008, avec comme point majeur la révision du traité CEMAC et des conventions subséquentes, pour entrevoir des changements positifs.

           Le Traité CEMAC révisé du 25 juin 2008 institue un régime de sanction en son article 4 al 2[42] et définit des missions précises et claires pour la Commission de la CEMAC, elle « assure la mission de gardienne des Traités de la CEMAC »[43], elle « veille au respect et à l’application, par les Etats membres ou leurs ressortissants, des dispositions du présent Traité et des Actes pris par les organes de la Communauté »[44], ainsi qu’« à la mise en œuvre du présent Traité, des conventions et des décisions de la  Communauté.  Elle veille également à la réalisation des objectifs en matière d’intégration »[45].  Ces missions rapprochent plus que jamais la commission de la CEMAC de la Commission européenne[46], notamment en matière de contrôle de l’application du droit communautaire[47].

          Il ne reste plus qu’à espérer que les actions à venir de la commission de la CEMAC iront dans le même sens que celles de la commission européenne, notamment en matière de contrôle de l’exécution des directives.

          Le contrôle de la commission de la CEMAC doit donc être mis en œuvre de manière effective et efficace, dans la mesure où lui seul peut induire une implication déterminante de la CJC, et par ricochet réduire les contraintes juridictionnelles de l’application du droit communautaire en zone CEMAC.

• LA FAIBLE JURIDICTIONNALISATION DU DROIT COMMUNAUTAIRE

          Le contrôle juridictionnel de la transposition des directives communautaires est hautement tributaire de la judiciarisation du droit CEMAC, qui est « le mode principal ou privilégié d’appropriation du droit communautaire »[48]. En effet, « Les règles étant  formées, on peut dire qu’il ne reste plus qu’à les traduire en forme juridictionnelle lorsque les conflits s’élèvent »[49]. Mais cette opération rencontre quelques difficultés en zone CEMAC, tant au niveau du juge communautaire (1) qu’au niveau du juge national (2), faisant ainsi obstacle à un déploiement efficace de la mécanique de transposition en zone CEMAC.

1. LES CONTRAINTES AU NIVEAU DE LA COUR DE JUSTICE DE LA CEMAC (CJC)

          Si l’exemple de la CJCE au sein de l’UE démontre à souhait le rôle déterminant de la juridiction communautaire, dans l’évolution de l’exercice de transposition des directives, la CJC quant à elle n’a pas encore eu l’occasion  de définir de manière déterminante, les principes directeurs de la transposition en zone CEMAC. C’est un fait qui tient notamment à diverses contraintes, les premières relatives aux textes communautaires (a) et les secondes relatives à la contingence du contrôle du juge communautaire (b).

•  Les textes communautaires

          Aucune disposition du Traité de N’djamena du 16 mars 1994 ne fixait les conditions nécessaires à un contrôle efficace de la CJC sur la transposition des directives CEMAC. Il en va de même de son additif relatif au système institutionnel et juridique de la CEMAC, de la Convention de Libreville du 5 juillet 1996 portant création de la Cour de justice de la CEMAC, et de l’Acte additionnel n°4/00-CCE-CJ-02 du 14 décembre 2000 portant règles de procédure devant la chambre judiciaire de la Cour de Justice de la CEMAC.

          En effet, selon les termes de la Convention de Libreville du 5 juillet 1996 et de l’Acte additionnel n°4/00-CCE-CJ-02 du 14 décembre 2000, la CJC (Chambre judiciaire) pouvait connaitre[50]  du recours préjudiciel en interprétation[51], du recours en « non-conformité », du recours en responsabilité extracontractuelle.  Monsieur Pierre Kamtoh classait quant à lui, au rang des attributions contentieuses de la CJC (Chambre judiciaire)[52], le contentieux de la légalité et de l’interprétation, le contentieux de la fonction publique de la CEMAC, le règlement des litiges relatifs à la réparation des dommages, le contentieux de la COBAC, et le contentieux issu du contrôle des pratiques commerciales anticoncurrentielles. On peut notamment constater l’absence du recours en manquement.

          La CJC (Chambre judiciaire) ne disposait donc sur la période considérée[53], que du recours préjudiciel en interprétation pour espérer se prononcer sur l’application du droit communautaire par les Etats membres. Mais la CJC n’a jamais été saisie d’un renvoi préjudiciel[54], par conséquent son contrôle sur la transposition des directives CEMAC est resté inexistant.

          La CJC dans sa configuration actuelle est l’œuvre du Traité CEMAC révisé de 2008, qui à son article 10 à la place de l’ancienne Cour de justice de la CEMAC bicamérale (avec une chambre judiciaire et une chambre des comptes),  énumère deux nouvelles  institutions, la Cour de justice et la Cour des comptes. La CJC hérite alors pour l’essentiel, des attributions de l’ancienne Chambre judiciaire de la Cour de justice de la CEMAC[55]. Mais le Traité CEMAC révisé institue tout de même une réelle innovation, avec la consécration en son article 4 al 2 d’un mécanisme de sanction, notamment « le recours en manquement ».

          La CJC conformément à sa fonction régulatrice, assure alors le respect du droit dans l’interprétation et dans l’application du présent Traité et des conventions subséquentes[56], par les Etats membres, les institutions et les organes de la CEMAC. Concrètement, il lui incombe par exemple de se prononcer lorsqu’elle est saisie, sur la conformité des activités des Etats membres aux directives communautaires, soit par renvoi préjudiciel[57], soit par la voie du recours en manquement[58].

          Il subsiste tout de même un écueil à cette évolution, et celui-ci est relatif au Traité CEMAC révisé et aux Conventions subséquentes qui ne sont pas encore entrés en vigueur. Les anciens textes restent donc encore en vigueur, ce qui n’est pas pour amoindrir par ailleurs, la contingence du contrôle de la CJC.

•  La contingence du contrôle de la CJC

Deux voies précises permettent au juge communautaire de contrôler effectivement la transposition des directives communautaires, le renvoi préjudiciel et le recours en manquement. Mais comme on l’a mentionné plus haut, le juge CEMAC ne disposait que du recours préjudiciel pour contrôler l’application des directives CEMAC, et c’est encore le cas aujourd’hui.

Pour ce qui est du renvoi préjudiciel la Convention de Libreville de 1996 régissant la CJC, dispose en son article 17 : « La Chambre Judiciaire[59] statue à titre préjudiciel sur l’interprétation du Traité de la C.E.M.A.C. et des Textes subséquents, sur la légalité et l’interprétation des Statuts et des Actes des Organes de la C.E.M.A.C., quand une juridiction nationale ou un organisme à fonction juridictionnelle est appelé à en connaître à l’occasion d’un litige.

En outre, chaque fois qu’une juridiction nationale ou un organisme à fonction juridictionnelle saisi de questions de droit ci-dessus doit statuer en dernier ressort, il est tenu de saisir préalablement la Chambre Judiciaire. Cette saisine devient facultative lorsque la juridiction nationale ou l’organisme à fonction juridictionnelle doit statuer à charge d’appel ».

          Mais la CJC n’a reçu aucune question préjudicielle sur la période considérée[60]. On constate une certaine apathie des juges nationaux, dans l’utilisation des normes produites au niveau communautaire pour le solutionnement des problèmes posés[61], une inappropriation des mécanismes juridictionnels communautaires[62], qui se traduit par une marginalisation du droit visé dans le règlement des questions litigieuses. Le défaut de diffusion du droit communautaire auprès des juridictions nationales y est sans doute pour quelque chose[63], on note par ailleurs l’absence de renvoi préjudiciel à l’initiative des justiciables lorsqu’on procède à la lecture de l’article 26 de la Convention susmentionnée[64]. Il ne peut qu’en découler un concours inexistant de la CJC dans la mise en œuvre du droit communautaire en zone CEMAC.

          L’implication de la CJC dans la mise en œuvre du droit communautaire est donc en grande partie dépendante des sollicitations du juge national, de la Commission ou des Etats membres[65], mais la carence que connait cette dernière s’explique sans doute en grande partie, par l’apathie des juridictions nationales.

2-      LES CONTRAINTES RELATIVES AUX JURIDICTIONS INTERNES

Ces difficultés proviennent de l’inertie du juge national vis-à-vis du droit communautaire (a) mais également de la contingence de l’action du juge national (b).

• L’apathie du juge national à l’égard du droit communautaire

          La CJC ne peut exercer son activité sur la totalité des situations dans lesquelles se pose la question de l’application du droit communautaire. Le déficit de moyens infrastructurels, structurels et logistiques adéquats accroît cette infirmité institutionnelle et fonctionnelle, par conséquent, recentre le juge national, en l’occurrence, le juge camerounais dans le dispositif mis en place en vue de l’application du droit communautaire[66]. C’est donc le juge national, en l’occurrence le juge camerounais qui en raison des liens institutionnels et psychologiques qu’il a avec les autorités du pays, apparait comme ayant la position la plus déterminante pour œuvrer à l’appropriation du droit  communautaire[67], et de façon particulière, vérifier  la conformité des actes administratifs et des actes de droit privé aux normes juridiques communautaires ; c'est-à-dire par exemple, contrôler la transposition des directives communautaires.

           En effet, la reconnaissance du droit communautaire est « d’ autant plus important que les personnes privées sont dépourvues de possibilités de recours contre les Etats  devant le juge communautaire et ne peuvent donc agir que devant les juges nationaux  devenus juges communautaire de droit commun »[68].

            Mais on note une véritable résistance, qui s’explique en partie par « le manque d’appropriation du droit communautaire par les juges nationaux. En effet, la diffusion du droit  communautaire auprès des juridictions nationales qui sont pourtant en première ligne dans son application fait défaut.

            Cela se traduit par l’absence de Bulletin officiel de la Communauté, ou de revues faisant une place plus ou moins importante au droit communautaire. Plus grave l’accès informatique aux textes de la Communauté et à la jurisprudence de la Cour est insuffisant.

            En  réalité,  les  juges  nationaux  sont  rarement  confrontés  à  des questions d’interprétation ou d’appréciation du droit  communautaire matériel comme le sont leurs homologues européens »[69].

            En outre, L’absence de questions préjudicielles démontre à souhait le manque de dialogue entre le juge communautaire et les juges nationaux.

• La contingence du contrôle du juge national

           « Devant le juge interne, le droit international n’est pas en principe un élément d’ordre public, il n’est appliqué que s’il est invoqué »[70]. L’activité du juge national consubstantielle à l’expression et à l’épanouissement du droit communautaire, ne peut donc se produire que si les justiciables invoquent les normes communautaires lors de leur défense devant les juridictions nationales.

           Mais les juges nationaux sont rarement confrontés à des questions d'interprétation ou d'appréciation du droit communautaire matériel, notamment du fait de l’absence de combativité judiciaire des particuliers[71], prompts à soustraire les litiges visés à la sphère du juge, avec des voies plus proches de la diplomatie économique[72]. Des solutions qui si elles servent de manière succincte l’intérêt du justiciable, ne concourent en aucun cas à l’effectivité juste des normes communautaires en droit interne, mais plutôt à la persistance des irrégularités.

          Plusieurs raisons semblent justifier le comportement peu enthousiaste des particuliers à l’égard du juge :

•  Dans un premier temps, l’absence de Bulletin officiel de la Communauté, ou de revues relatives au droit communautaire entretient la désinformation des justiciables sur le droit de la CEMAC.
• En outre, pour le docteur Jean Kenfack, les lenteurs des procédures judiciaires, le comportement peu orthodoxe des administrations concourent également à cet état de fait[73].
• Sans doute les justiciables ignorent les avantages qu’ils peuvent tirer de l’effet direct du droit communautaire, dont la dynamique repose avant tout sur le rôle du justiciable[74], à tel point que le Président Lecourt écrivait :

« Lorsque le particulier s’adresse à son juge pour faire reconnaître le droit qu’il tient des traités, il n’agit pas seulement dans son intérêt propre, il devient par là même une sorte d’agent auxiliaire de la Communauté »[75].

          Il est donc primordial que le justiciable CEMAC, et camerounais en l’occurrence, bouscule l’immobilisme du juge national, afin de conférer la force et la prévisibilité à la règle communautaire[76].  C’est dans ce sens que  la CJCE précise par ailleurs que, « la  vigilance  des particuliers  intéressés à  la sauvegarde de  leurs droits entraine un contrôle efficace qui s’ajoute à celui…de la commission et des Etats membres »[77].

          Les justiciables, les Etats membres, la Commission, et tout aussi bien les juges communautaire et nationaux, concourent donc à la mise en œuvre du droit communautaire, ou à la transposition des directives en particulier.  Alors même si des lacunes persistent, et freinent alors l’écoulement progressif dans les ordres juridiques nationaux de la réglementation induite par les directives CEMAC, les réformes récentes au sein de la Communauté démontrent le caractère corrigible de l’exercice de transposition, avec l’instauration du recours en manquement, qui peut avoir des répercussions importantes et positives.

           En conclusion, l’on peut dire que même si  l’opérationnalisation de la transposition de la directive communautaire est effective en zone CEMAC, il semble malheureusement qu’elle ne reçoive pas encore l’implication de tous ses acteurs potentiels. En effet, opération d’exécution de la directive communautaire, la transposition suppose une fois réalisée de manière satisfaisante, que le justiciable CEMAC puisse se prévaloir de ces  nouveaux droits de son patrimoine juridique tels que définis par le texte communautaire ; mais face à l’inertie assez récurrente des Etats membres, la Commission de la CEMAC, ainsi que les juridictions communautaire et nationales ne semblent pas encore avoir pris toute la mesure de leur importance dans l’accomplissement du processus d’intégration, et partant dans la mise en œuvre du droit communautaire comme le montre l’exemple de l’Union Européenne. C’est notamment tout le mal qu’on leur souhaite, particulièrement à l’heure des récentes réformes institutionnelles et de la révision des textes communautaires originaires qui annoncent une réelle redynamisation du processus d’intégration en zone CEMAC.