Le Conseil constitutionnel, dans une décision retentissante en date du 10 mai 2019[1], vient de mettre fin à une règle d’exception soixantenaire ! Saisi par le Conseil d’Etat le 20 février 2019, à l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité[2], il vient de déclarer contraire à la Constitution la seconde phrase de l’article 3 de l’ordonnance du 6 août 1958, texte stratégique qui interdit aux surveillants pénitentiaires de faire grève et autorise l’administration pénitentiaire à sanctionner les récalcitrants.
Un dispositif "anti-grève" très dissuasif
La disposition controversée, que l’ordonnance elle-même justifiait en son article 1 par « des sujétions et des devoirs exceptionnels attachés à leurs fonctions », disposait que « toute cessation concertée du service, tout acte collectif d'indiscipline caractérisée de la part des personnels des services extérieurs de l'administration pénitentiaire est interdit. Ces faits, lorsqu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'ordre public, pourront être sanctionnés en dehors des garanties disciplinaires. »
L’interdiction pour les surveillants pénitentiaires de faire grève constitue une limitation importante du droit de grève, droit à valeur constitutionnelle garanti par l’alinéa 7 du Préambule de la Constitution de la Quatrième République. Cette limitation est toutefois rendue possible, dans certains cas strictement délimités, pour certaines professions. Ainsi en est-il des policiers[3], magistrats[4], militaires[5], ainsi que des Compagnies républicaines de sécurité[6], autrement appelées CRS.
Pour ce qui est des surveillants pénitentiaires, cette interdiction est assortie, en contrepartie, d’une rémunération plus avantageuse. Elle était, jusqu’au 10 mai 2019, corroborée par la possibilité, pour le Ministère de la Justice, de mettre en place, dans un délai très bref, et sans aucune procédure particulière, des sanctions pouvant être très sévères à l’encontre des agents grévistes.
Les surveillants pénitentiaires ont néanmoins souhaité faire entendre leur colère à la suite de l’agression de l’un d’entre eux, en janvier 2018. Pour ce faire, ils ont, dans un premier temps, usé de méthodes autres que de recourir au droit de grève. Mais ils ont ensuite recouru dans plusieurs prisons à la méthode dite du « dépôt de clés » ; action consistant à ne plus se rendre sur leur lieu de travail. En conséquence, la Garde des Sceaux a dû faire appel aux forces de police et de gendarmerie pour suppléer les fonctionnaires absents.
A la suite de ce mouvement, le Ministère de la Justice a alors annoncé la mise en place de sanctions pour ceux qui refuseraient de reprendre leur poste au-delà du 27 janvier 2018. Alors que le mouvement se poursuivait, la garde des Sceaux a alors usé du pouvoir que lui conférait l’article 3 de l’ordonnance du 6 août 1958. Plus de 2000 surveillants pénitentiaires ont ainsi été sanctionnés en très peu de temps. L’un d’eux a alors choisi de saisir le Conseil d’Etat d’une question prioritaire de constitutionnalité.
De la dissuasion à la répression au cas par cas
Cette faculté de sanction systématique des grévistes, que reconnaissait la loi au Garde des Sceaux, constituait jusqu’à ce jour une arme de dissuasion importante, lorsque les surveillants pénitentiaires exprimaient des velléités de grève. C’est cette faculté qu’a sanctionné le Conseil constitutionnel, sans pour autant remettre en cause la première phrase de l’article 3 de l’ordonnance, qui prohibe toujours la « cessation concertée du service » ou « tout acte collectif d’indiscipline caractérisée ».
Pour justifier sa décision, le Conseil constitutionnel invoque l’article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, en vertu duquel « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ». Pour le Conseil constitutionnel, « cette disposition implique notamment qu'aucune sanction ayant le caractère d'une punition ne puisse être infligée à une personne sans que celle-ci ait été mise à même de présenter ses observations sur les faits qui lui sont reprochés. »
Cette décision n’est pas rétroactive. Les surveillants pénitentiaires ayant déjà fait l’objet d’une sanction antérieurement à la décision ne pourront prétendre à une remise en cause de celle-ci. Mais la seconde phrase de l’article 3 de l’ordonnance de 1958 est abrogée avec effet immédiat, si bien qu’il n’est désormais plus possible au Ministère de la Justice de sanctionner les surveillants pénitentiaires grévistes sans recourir à une procédure disciplinaire équitable et contradictoire. Une telle procédure allongera considérablement les délais nécessaires à la mise en place de sanctions et atténuera assurément la crainte qu’elles suscitaient jusqu’alors, puisque leur nombre devrait diminuer substantiellement. Il est peu probable, en effet, que le Ministère de la Justice ait les moyens de poursuivre individuellement tous les agents grévistes, lorsque ceux-ci se déclareront en masse, comme ce fut le cas récemment.
Reste donc à déterminer quelles seront les répercussions d’une telle décision, en particulier s’agissant des autres professions que nous avons précédemment évoqué, au sein desquelles le droit de grève est également dénié. Nul doute qu’à l’avenir, les questions prioritaires de constitutionnalité se multiplieront, en vue d’obtenir l’abrogation d’autres textes stratégiques visant à dissuader les aspirants grévistes.
Karim Jakouloff
Docteur en droit
Sources :
[1] Conseil const., 10 mai 2019, n° 2019-781 QPC
[2] CE cont., 20 février 2019, n° 425521.
[3] Loi n° 48-1504 du 29 septembre 1948, relative au statut spécial des personnels de police.
[4] Ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
[5] Art. L. 4121-4 du Code de la défense.
[6] Loi n° 47-2384 du 27 décembre 1947 portant réorganisation des compagnies républicaines de sécurité.
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