Les doctrines de l’ONU et de l’UA en matière des opérations de maintien de la paix

Bien que les opérations de maintien de la paix n’aient été pas explicitement prévues par la Charte de l’Organisation des Nations Unies, elles sont devenues l’un des principaux outils employé pour assurer la paix et la sécurité internationale[1]. Depuis 1948 et la première mission de maintien de la paix entre l’Inde et le Pakistan, l’ONU a mené 71 opérations de ce type afin de garantir la paix et la sécurité internationales. Actuellement, on estime qu’il y a 16 opérations en cours, avec des effectifs qui s’élèvent à environ 124 000 personnes provenant de 123 pays[2] et se sont construites sur une base ad hoc autour de trois principes fondamentaux : le consentement des parties, l’impartialité et le non-recours à la force[3].

Ayant pour fondements légales les chapitres VI, VII et VIII de la Charte, le droit humanitaire international, les droits de l'Homme et les mandats fournis par le Conseil de Sécurité[4], elles ont un caractère fondamentalement consensuel[5]. Ces missions représentent l'élément le plus visible du travail onusien sur la scène internationale et permettent d'assurer la présence de l'organisation sur des terrains difficiles[6].Le parcours des opérations de maintien de la paix a été marqué par des évolutions irrégulières. On constate de nombreux changements, tant sur le plan doctrinal que dans leur mise en œuvre. Bien que souvent critiquées pour des mandats parfois irréalistes, ces opérations ont aussi enregistré des succès notables. Elles intègrent progressivement des approches alternatives visant à atteindre les objectifs de maintien de la paix et de sécurité internationales définis par la Charte de 1945.

Le parcours des opérations de maintien de la paix a été marqué par des évolutions irrégulières. On constate de nombreux changements, tant sur le plan doctrinal que dans leur mise en œuvre. Bien que souvent critiquées pour des mandats parfois irréalistes, ces opérations ont aussi enregistré des succès notables. Elles intègrent progressivement des approches alternatives visant à atteindre les objectifs de maintien de la paix et de sécurité internationales définis par la Charte de 1945.

Cependant, avec la fin de la Guerre froide qui a débarrassé le Conseil de sécurité de l’usage intempestif de veto est marquée par une croissance des opérations de maintien de la paix de l'ONU. Elle est aussi à l'origine d'une importante évolution de la forme de certaines d'entre-elles. Cette génération se caractérise par des changements au niveau de la taille des opérations, des tâches qui leur sont confiées et du contexte dans lequel elles se déroulent.

Dans ces conditions, l’Afrique occupe une place prépondérante dans le domaine des opérations de maintien de la paix. Elle accueille plus d’opérations que tout autre continent. Sur les 16 opérations de maintien de la paix de l’ONU actuellement en cours, 9 ont lieu en Afrique[7]. En termes de personnel et de budget, les opérations de maintien de la paix les plus larges et les plus coûteuses sont toutes déployées en Afrique[8].

D’importants changements dans le domaine de la paix et de la sécurité en Afrique ont influencé la dynamique et l’interaction croissantes entre l’ONU et l’Union africaine (UA) en matière de paix et de sécurité. L’UA est devenue un acteur majeur qui affirme son leadership dans le maintien de la paix et de la sécurité sur le continent. Ce rôle de l’UA dans des opérations de paix et de sécurité (seule ou en coopération avec des organisations sous-régionales) donne un élan particulier à la recherche d’un partenariat efficace entre l’UA et l’ONU en matière de paix et de sécurité en Afrique.

Le présent article fait ressortir que le partenariat UA-ONU, malgré les progrès majeurs qu’il a connu ces dernières années, rencontre toujours de sérieux problèmes. La forme actuelle et la trajectoire future de la collaboration entre ces deux organismes dépendra de l’approche doctrinale de chacune des deux organisations.

 

Partie I) L’évolution de la doctrine du maintien de la paix des Nations Unies

 

Bien que les opérations de maintien de la paix n’aient pas été initialement envisagées par la Charte des Nations Unies, elles reposent néanmoins sur un fondement doctrinal solide. En effet, on observe le développement progressif, en parallèle des évolutions pratiques, d'une doctrine spécifique au maintien de la paix onusien, marquée par des étapes clés telles que l'Agenda pour la Paix, le Rapport Brahimi et la doctrine Capstone. Les dernières contributions doctrinales s’inscrivent dans la continuité de ces documents majeurs, en mettant particulièrement l’accent sur une approche intégrée.

 

Chapitre I) La forme traditionnelle de la doctrine des OMP

 

Entre 1956 et 1974, dix opérations ont vu le jour. C'est au cours de cette période que se forgent les principes de base du maintien de la paix traditionnel. Imposés par les circonstances et confortés par l'expérience, ces principes constituent un ensemble cohérent qui a progressivement été intégré en tant que doctrine par le secrétariat général de l'ONU.

 

1) Les principes de la doctrine traditionnelle des missions de maintien de la paix

 

En dépit du contexte défavorable relatif au blocage du système international à cause du droit de veto au sein du conseil de sécurité, le peacekeeping traditionnel a des caractéristiques propres qui lui sont reconnues par la plupart des auteurs. Ces caractéristiques forment les trois principes, ou la «sainte trinité», à la base de la doctrine du maintien de la paix traditionnel[9] : le consentement, l'impartialité et le non-usage de la force.

Habituellement, les opérations de maintien de la paix, dites traditionnelles, ont été conçues comme s’inscrivant dans le cadre de conflits internationaux[10]. L’objectif principal repose sur l’observation du respect du cessez-le-feu, la surveillance des lignes de front, des zones tampons ou des zones démilitarisées, l’observation d’opérations de désarmement et la stabilisation des situations sur le terrain afin d’aboutir à un règlement pacifique des conflits annoncé par le chapitre VI de la charte de l’ONU. Ce chapitre intitulé « Règlement pacifique des différends » prévoit des moyens d’actions pacifiques pour appuyer le règlement politique d’un différend. Alors, « Le maintien de la paix est un dispositif conçu pour préserver la paix lorsque les combats ont cessé, et concourir à mettre en œuvre les accords obtenus par les conciliateurs », il s’opère donc comme une interposition entre des États ayant pour but l’observation de l'application d'un traité de paix. Cette définition a l'avantage de décrire clairement ce qu'est le peacekeeping traditionnel. C’est ainsi que se forgent les trois principes de base du maintien de la paix traditionnel. Le plus important de ces principes est le consentement des parties à la présence des troupes de l'ONU sur le terrain. En effet, ceci permet d’assurer que la mission bénéficie de la liberté d’action politique et physique dont elle a besoin pour accomplir les fonctions prévues par son mandat. Une action du Conseil de sécurité entreprise sans le consentement des parties est typiquement une mission d'imposition de la paix et non de maintien de la paix.

Le consentement des parties se rattache toutefois fortement à l'impartialité des troupes de l'ONU. Une opération de maintien de la paix doit s'acquitter de son mandat sans faveur envers ni préjudice à l'égard de l'une ou l'autre des parties au conflit. C'est cette notion d'impartialité qui a influencé la pratique des Nations Unies pendant la guerre froide. Elle avait pour objectif d’éviter le recours aux contingents provenant des cinq membres permanents du Conseil de Sécurité ou d'États limitrophes à la zone de conflit. Cette pratique permettait ainsi d'isoler les conflits locaux des rivalités Est/Ouest et de l'hégémonie des puissances régionales[11]. L'autre facette de l'impartialité des troupes de l'ONU repose sur le fait que l’opération soit perçue comme un acteur équitable, ouvert et transparent.

Le dernier principe des OMP traditionnel est celui du non-usage de la force, sauf en cas de légitime défense. Ce principe est étroitement lié à celui du consentement des parties et à celui de l'impartialité. Il est toutefois largement reconnu qu’elles peuvent utiliser la force au niveau tactique, avec l’autorisation du Conseil de sécurité, pour se défendre ou défendre leur mandat[12]. Dans le cas où des troupes des Nations Unies procèdent à l’utilisation de la force contre un des belligérants, la question de l’impartialité et bien évidement le consentement seront misent en question avec tout ce que cela suppose comme problèmes. L'autorisation accordée aux troupes de l'ONU d'utiliser la force contre les Serbes de Bosnie a conduit ces derniers à prendre plusieurs casques bleus en otage. L'imposition de la paix peut même déboucher sur la «guerre» entre les casques bleus et les parties en conflit comme en Somalie en 1993.

Dans les contextes qui se caractérisent par la présence éventuelle de milices, de bandes criminelles et d'autres fauteurs de trouble qui cherchent activement à perturber le processus de paix ou qui constituent une menace pour la population civile, le Conseil de sécurité aura tendance à accorder un mandat de mission « robuste ». Malgré la rhétorique onusienne de l'impartialité, les parties ciblées par les troupes de l'ONU ont toujours eu tendance à les considérer comme des adversaires ou comme des ennemis une fois les opérations commencées. Le processus de la réforme doctrinale semble d'ailleurs ne pas avoir tenu compte des leçons du passé puisqu'elle continue de faire référence à l'utilisation de la force et à relativiser le principe de l'impartialité.

Ces trois principes interconnectés forment pourtant la base doctrinale de la plupart des missions de maintien de la paix traditionnelles. Il existe quatre grands types de missions de maintien de la paix traditionnel. L'appartenance de ces missions à un type plutôt qu'à un autre découle des fonctions qu'elles remplissent à savoir :

- Le premier type est constitué des missions d'observation qui incluent la détection des violations des cessez-le-feu et la supervision du retrait des troupes.

- Le second type de mission consiste à déployer une force d'interposition entre les belligérants. Le but étant de séparer les forces en présence en créant une zone tampon entre les deux.

- Le troisième type de mission vise le maintien de la loi et de l'ordre dans les États en proie au désordre social et politique. Ce type de mission a surtout été déployé dans les conflits internes.

- Le quatrième et dernier type de mission de maintien de la paix traditionnel est celui consistant à dispenser de l'aide humanitaire. Rétablir l'approvisionnement d'un village enclavé en eau ou en électricité, construire ou reconstruire des routes ou des immeubles, fournir des soins médicaux aux populations locales, escorter des fermiers pour qu'ils puissent cultiver leurs champs en toute sécurité sont différents aspects de l'aide humanitaire que les casques bleus ont fourni et qu'ils continuent de fournir aux populations qui ont besoin de leurs services.

Le maintien de la paix traditionnel a, à plusieurs reprises, été jugé défavorable pour son incapacité à régler les conflits à leur source. Toutefois, l'ONU a au moins réussi à contenir plusieurs de ces conflits dans des limites acceptables pour les deux superpuissances. En réalité, le maintien de la paix se situe à mi-chemin du libéralisme qui met l'accent sur la coopération pour faire face aux instabilités de la scène internationale et du réalisme qui souligne l'importance de la force et de la puissance dans les relations entre les Etats.

Ainsi, le maintien de la paix semble s’inscrire entre les méthodes traditionnelles de résolution pacifique des différends, telles que les mesures diplomatiques, la négociation et la médiation placées sous le Chapitre VI, et les actions plus coercitives, notamment militaires, autorisées sous le Chapitre VII.

 

2) Nouveau contexte stratégique du maintien de la paix des Nations Unies

 

La fin de la Guerre froide est marquée par la disparition de l’usage intempestif du veto au sein du conseil de sécurité. Ainsi, le rôle et l’action des Nations Unies s’en trouvent profondément bouleversés. Ceci se traduit dans le cadre du maintien de la paix par une évolution qualitative. Cette évolution est à l’origine de ce qu’on appelle les opérations de la deuxième génération. Ce passage se caractérise par des changements au niveau de la taille des opérations, des tâches qui leur sont confiées et du contexte dans lequel elles se déroulent.

Tout d’abord, entre 1991 et 1996, pas moins de 24 nouvelles opérations de maintien de la paix sont mise sur pied, ce qui équivaut à 6 fois plus que le total de toutes les missions réalisées au cours des 43 années précédentes. L’année 1990 marque le point culminant de l’activité de l’ONU avec 80 000 soldats de la paix répartis autour de la planète.

Une seconde composante à prendre en compte est la disparition de la rivalité entre les deux superpuissances qui a favorisé l’émergence d’une conflictualité interne qui a pour caractéristique, non plus celui appartenant à l’époque de la guerre froide, mais de se dérouler à l’intérieur des frontières étatiques. Cet élément ajoute comme difficulté supplémentaire le fait que la zone de conflit s’avère de plus en plus difficile à définir, de même que les acteurs du conflit, et par conséquent qu’un des éléments importants de tout processus de paix consiste à déterminer au préalable qui sera admis à négocier. En effet, les conflits mettent aux prises de multiples factions rivales dont les objectifs politiques divergent, ce qui a pour conséquence de compliquer la position des soldats de l’ONU, qui se retrouvent dans des situations où les accords de cessez-le-feu ne sont pas respectés, où leur présence remise en question et où l'appareil de l'Etat a implosé ou cessé de fonctionner.

Devant la prolifération de tels conflits très meurtriers et qualifiés comme représentant une menace à la paix et la sécurité internationale, les Nations Unies sont engagés dans une démarche, très attendue par plusieurs Etats et organisations, de réforme des structures élémentaires du maintien de la paix, et l’endossement des responsabilités qui relevaient auparavant des affaires intérieures des Etats en cause. Le mandat de ces opérations comporte surtout un volet civil très large, impliquant la prise en charge de l’administrative de pays entiers. On observe ainsi une complexification des missions de maintien et de rétablissement de la paix.

Tout d’abord, on note que ces opérations se caractérisent par une ambition croissante. La simple interposition physique entre les parties en conflit ne suffisant plus à garantir le maintien de la paix et de la sécurité internationales. Les forces de l’ONU sont amenées à assumer des tâches complexes et diverses d’administration civile, de monitorage relatif aux droits de l’homme, d’acheminement de l’aide humanitaire, de supervision d’élections et même d’efforts plus généraux relatifs à la construction de la nation. Ces forces sont engagées à agir dans certaines situations extrêmes en tant que véritables substituts du gouvernement, assumant ainsi l’exercice de prérogatives de « souveraineté territoriale ».

Ensuite, la nature des opérations de maintien de la paix a évolué rapidement, elle est désormais caractérisée par un plus grand nombre d’acteurs et dotées d’un personnel divers et spécialisé. Les principes et les pratiques établis ont été adaptés en fonction des demandes nouvelles.

 

Chapitre II) Les nouvelles formes de maintien de la paix

 

Le parcours des opérations de maintien de la paix a été semé d’échecs, elles ont été conduites avec des mandats souvent irréalistes. Au sortir de la Guerre froide, avant même que le nombre d’opérations complexes ait commencé à atteindre des sommets inégalés, la réflexion sur ce qu’est et doit être le maintien de la paix s’engage avec l’Agenda pour la paix de Boutros Boutros-Ghali. Les échecs des années 1992-1995 sont ensuite analysés par les rapports du Secrétaire général sur Srebrenica et sur le Rwanda (1999), mais, surtout, par le rapport du Groupe d’études sur les opérations de paix des Nations Unies, également appelé Rapport Brahimi - du nom du président de ce groupe, Lakhdar Brahimi[13]. Ce travail sera couronné en 2008 par l’élaboration, par le Département des opérations de maintien de la paix (DOMP), d’une «doctrine fondamentale»[14].

 

1) Les «réformes Brahimi»

 

Les difficultés rencontrées par les troupes de l’ONU en Srebrenica et au Rwanda, la prise en otage de Casques bleus en Sierra Leone en 2000 ont pris conscience au Secrétariat des Nations Unies que des réformes plus profondes et que des mesures adéquates doivent être adoptées. C’est pourquoi que le Groupe d’études sur les opérations de paix des Nations Unies est créé en mars 2000 par le Secrétaire général, afin de faire des recommandations précises pour améliorer la pratique de l’ONU dans le domaine du maintien de la paix.

Le Rapport Brahimi s’efforce d’abord d’identifier les lacunes et insuffisances des opérations de maintien de la paix (OMP) tout en formulant des recommandations précises et réalistes. Ce document présente une analyse plutôt prudente, conseillant des opérations moins ambitieuses, avec des mandats plus explicites[15]. Il propose également de renforcer la prise de décision au siège des Nations Unies, notamment par la mobilisation de ressources humaines beaucoup plus importantes, de prévoir des déploiements rapides et d’améliorer l’efficacité même des troupes sur le terrain[16]. L’objectif est de résoudre des problèmes majeurs concernant l’orientation stratégique, la prise de décision, la rapidité de déploiement, la planification et le soutien des opérations. Le rapport met en évidence une transformation profonde dans l’approche de l’ONU, passant de l’observation neutre entre parties belligérantes à une participation directe aux conflits. Cela implique désormais de gérer la complexité des crises, en coordonnant les politiques et les outils, tout en approfondissant la compréhension des facteurs de crise. Bien qu’il soutienne les principes fondamentaux de la doctrine du maintien de la paix - consentement des parties, impartialité, usage de la force uniquement en cas de légitime défense -, le Rapport Brahimi insiste sur la nécessité que les moyens mis en œuvre permettent une « opération crédible et dissuasive ». Ainsi, les casques bleus doivent pouvoir se défendre et défendre leur mandat. Une fois sur le terrain, ils doivent exécuter leurs missions avec professionnalisme et efficacité, dans le cadre des règles d’engagement définies par le mandat. Celles-ci devraient permettre aux contingents de mener des contre-attaques vigoureuses pour stopper les tirs meurtriers visant les soldats de l’ONU ou les populations sous leur protection, et, dans les situations particulièrement dangereuses, de ne pas céder l’initiative à leurs assaillants [17].

Sur le plan de la structuration des services de l’ONU, le Rapport Brahimi prescrit le renforcement des fonctions d’analyse et d’expertise du secrétariat, le renforcement des ressources humaines du DOMP, la restructuration de la Division militaire. Ce processus a pour objectif l’amélioration des capacités de planification, la rationalisation des procédures de mise à disposition de contingents et de préparation des missions et l’augmentation des ressources financières destinées à l’appui aux opération de maintien de la paix.

Le Rapport Brahimi recommande aussi que la communication entre les membres du Conseil de sécurité et les pays contributeurs de troupes soit améliorée et systématisée tout au long des processus d’élaboration du mandat et de la mise sur pied de l’opération, par exemple par des réunions régulières au sein d’organes subsidiaires du Conseil. Il a aussi recommandé que les contributeurs d’unités militaires aient accès aux informations fournies par le Secrétariat au Conseil sur les «questions touchant à la sécurité de leur personnel, en particulier lorsque le recours à la force est envisagé».

 

2) Les nouvelles réformes structurelles

 

Dans l’objectif de la professionnalisation de l’outil du maintien de la paix, Kofi Annan décide de créer, en septembre 2003, un «groupe de personnalités de haut niveau» chargé d’élaborer des propositions «claires et pratiques» pour adapter l’ONU aux défis auxquels elle doit faire face dans le domaine de la paix et de la sécurité. En décembre 2004, Ce groupe dépose, auprès du Bureau de secrétaire général, un rapport intitulé «Un monde plus sûr : notre affaire à tous»[18]. En se basant sur les conclusions de ce groupe, le Secrétaire général fait son propre rapport, présenté en mars 2005 et intitulé «Dans une liberté plus grande : développement, sécurité et respect des droits de l’homme pour tous»[19]. Les débats engendrés par ces deux rapports ont été très généraux et ne traitaient pas de manière spécifique du maintien de la paix. Toutefois, la principale nouveauté apportée réside dans la proposition de la création d’une commission de consolidation de la paix pour améliorer la coordination de toutes les agences onusiennes intervenantes dans un pays après une crise : financement, aides humanitaires, ….

En ce qui concerne la question de l’usage de la force pour défendre la paix et la sécurité internationale, Kofi Anan souhaite que soit clarifiées les conditions d’utilisation de la force, prévu dans le chapitre VII de la charte des Nations unies.

Avec l’avènement du nouveau Secrétaire général des Nations Unies, Ban Ki-moon, il considère à son entrée en fonction, en janvier 2007, que le DOMP ne peut plus tout gérer. Il propose alors de restructurer le DOMP. Ce dernier est alors réorganisé selon cinq composantes : le Bureau du Secrétaire général adjoint ; le Bureau des opérations ; le Bureau des affaires militaires ; le Bureau de l’Etat de droit et des institutions chargées de la sécurité ; la Division des politiques, de l’évaluation et de la formation.

Enfin, cette réforme crée un nouveau département au sein du Secrétariat, pour assurer «une gestion avisée des ressources autorisées pour chaque mission». Le Département de l’appui aux missions (DAM) est chargé «de fournir l’appui requis aux opérations sur le terrain, notamment en ce qui concerne le personnel, les finances, les achats, la logistique, les communications, l’informatique et d’autres questions relatives à l’administration et à la gestion en général. Il assumera les fonctions de prestataire de services pour le compte du Département des opérations de maintien de la paix et du Département des affaires politiques» [20].

 

3) Vers une nouvelle doctrine du maintien de la paix

 

Face aux nouvelles transformations des opérations de maintien de la paix, il est nécessaire de définir des lignes directrices pour les OMP. La création de la Doctrine fondamentale (Capstone Doctrine)[21] s’est imposée pour préciser la spécificité de l’approche onusienne, ainsi que la portée et les fonctions essentielles des OMP contemporaines.

 

Ce document met en lumière les forces et les limites des opérations de maintien de la paix des Nations Unies en tant qu’outil de gestion des conflits, tout en exposant les principes de base devant guider leur planification et leur mise en œuvre[22]. Bien que son statut de doctrine ne fasse pas l’unanimité[23] elle clarifie et structure, dans la lignée du Rapport Brahimi, les principes fondateurs des OMP, leur nature et leur raison d’être[24]. Elle propose également des définitions pour les pratiques associées au maintien de la paix de l’ONU — prévention des conflits, rétablissement de la paix, maintien de la paix, imposition de la paix, et consolidation de la paix — en montrant leurs chevauchements et interactions.

 

Le maintien de la paix actuel doit donc être plus flexible et disposé à imposer le respect de ses mandats. Pour ce faire, aux principes traditionnels de consentement, d’impartialité et de non-recours à la force s’ajoutent désormais des facteurs de succès, à savoir : la légitimité, la crédibilité et l’encouragement à l’appropriation nationale et locale.

Quatre « règles d’or » pour un maintien de la paix efficace sont également identifiées : la présence d’une paix à maintenir, un engagement constructif de la région concernée, le soutien unanime du Conseil de sécurité, et un mandat clair et réalisable assorti de ressources adéquates. L’objectif est de rationaliser l’approche onusienne en matière de maintien de la paix[25]. Enfin, cette doctrine offre une vision interne, partagée par le Département des Opérations de Maintien de la Paix (DOMP) et le Département d’Appui aux Missions (DAM), de ce que devrait être l’exécution réussie d’un mandat dans le cadre d’une planification intégrée des missions[26].

 

4) Le rapport «New Horizon»

 

La dernière production en termes de doctrine de maintien de la paix onusien se focalise autour de l’approche intégrée et de l’importance des partenariats. La France et le Royaume-Uni ont alors, par la publication d’une étude[27], pris la tête de ce nouvel effort de réforme qui, lancé le 23 janvier 2009[28], a conduit le Secrétariat (DOMP et DAM) à publier,  le  17  juillet  2009,  un  document  de  travail  intitulé  «New Horizon»[29]. Après avoir souligné le manque de ressources ainsi que le besoin de capacités prévisibles, professionnelles et flexibles, il propose un agenda structuré à court, moyen et long terme. Cet agenda vise à promouvoir un partenariat solide dans la définition et la planification des missions, dans leur mise en œuvre effective, ainsi que dans l’élaboration d’une réflexion approfondie sur leur avenir.

En somme, Le but du rapport « New Horizon » est de transiger entre les réformes possibles et les limites imposées par les Etats membres. C’est pour cela qu’il les mène à élaborer des propositions sur les trois grands thèmes constituant le socle du maintien de la paix d’aujourd’hui : la protection des civils, le maintien de la paix dit «robuste» et la consolidation de la paix.

En conclusion, D'importants débats doctrinaux ont été déclenchés sur la capacité d’adaptation de la doctrine onusienne du maintien de la paix à des conditions de déploiement totalement différentes de celles qui prévalaient lors des opérations de la première génération. Le constat est simple : le nombre d’opérations et de militaires engagés augmente de manière exponentielle à cause de la complexité croissante des tâches qui incombent à l’ONU et de l’implication de nouveaux acteurs régionaux.

L'Union africaine, créée par l'Acte constitutif adopté à Lomé le 10 juillet 2000 et lancée à Durban le 9 juillet 2002, s'affiche une volonté réelle de rendre l'Afrique aux Africains, de les doter d'une organisation, plus intégrée et capable d'agir.

En matière de la sécurité africaine, sur le modèle du conseil de sécurité de l’ONU, un conseil de paix et de sécurité a été créé au sein de l'UA. L’intervention de cette dernière dans le domaine de la paix et de la sécurité en Afrique entre dans le cadre du maintien de la paix internationale. Prenant conscience de la nécessité de proposer avant tout leurs propres solution à leurs problèmes de paix et de sécurité, elle donne une conception ambitieuse mais réaliste au maintien de la paix. Toutefois, il est à noter que l’organisation a effectué des réalisations courageuses quoique modestes.

 

Chapitre I) Les opérations de paix africaines : tendances et perspectives

 

La première caractéristique d’un modèle des opérations de paix de l’UA tient au fait qu’elles ont une vocation de stabilisation. Elles reflètent l’évolution du contexte sécuritaire en Afrique. En collaboration avec différents partenaires internationaux, elles répondent à un environnement changeant et de haute intensité. Actuellement, il est admis que les principes traditionnels de maintien de la paix de l’ONU sont dépassés au regard des défis auxquels sont confrontées les opérations de paix africaines sur le terrain. Les missions de l’UA se sont fortement différenciées de la pratique et des principes directeurs du maintien de la paix des Nations Unies que sont le consentement, l’impartialité et le non-usage de la force. Le maintien de la paix de l’ONU doit être transparent et éviter la confrontation, afin de maintenir le consentement, la confiance et l’engagement des parties dans l’accord de paix ou le cessez-le-feu. En revanche, les opérations de stabilisation de l’UA sont offensives lorsqu’une paix fragile doit être imposée en supprimant la capacité des agresseurs à utiliser la force à des fins politiques.

 

1) Une conception du maintien de la paix ambitieuse

 

La création de l’UA, dotée d’organes novateurs tels qu’une Force africaine en attente (FAA), un Conseil des sages ou encore un Conseil de paix et de sécurité (CPS), était censée permettre à cette institution de revenir au premier plan notamment au niveau de la gestion de la sécurité africaine. Elle a procédé à une véritable construction de la conception du maintien de la paix à l'égard de l'ONU et des autres organisations à savoir l’UE, l’OTAN…, qu'il s'agisse de se doter des instruments juridiques nécessaires comme de l'appareil institutionnel qui en est le corollaire.

L'Acte constitutif assigne à l'Union dans son article 3 :

f) « promouvoir la paix, la sécurité et la stabilité sur le continent » pour faire face aux conflits qui posent des défis énormes à la sécurité des civils et au développement économique.

 L'article 4 relatif aux bases doctrinales de maintien de la paix stipule, que l'Union « fonctionne conformément aux principes suivants :

d) Mise en place d'une politique de défense commune pour le continent africain,

h) Le droit de l'Union d'intervenir dans un État membre sur décision de la Conférence, dans certaines circonstances graves, à savoir : les crimes de guerre, le génocide et les crimes contre l'humanité[31],

j) Droit des États membres de solliciter l'intervention de l'Union pour restaurer la paix et la sécurité ».

Afin d’assurer une gestion endogène des crises, les organes de l'Union disposent de la capacité de la prise de « décision », à l'article 7 pour la Conférence et à l'article 11 pour le Conseil exécutif, sur la base du consensus ou, à défaut, de la majorité des deux tiers. La Conférence peut adopter des « sanctions » (article 23) à l'égard de « tout État membre qui ne se conformerait pas aux décisions politiques de l'Union »[32].

2. Dès la Conférence de Syrte de septembre 1999 où fut décidé le passage de l'OUA à l'UA fut amorcée une réflexion sur le devenir de l'Organe central, établi dans le Mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits créé en 1993, à l'inefficacité notoire mais maintenu au départ comme organe de l'UA[33]. C'est ainsi que la première session de la Conférence de l'UA a adopté à Durban le 9 juillet 2002, le Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine, entré en vigueur le 26 décembre 2003 après avoir réuni les 27 ratifications nécessaires ; au 23 juin 2006. Ce protocole est ratifié par 41 des 53 membres de l'UA.

Le Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité (CPS) y assigne des missions de grande ampleur, sur la base des objectifs et principes de l'Union, notamment l'article 2 qui en fait : « un organe de décision permanent pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits. Le Conseil de paix et de sécurité veille à la préservation de la sécurité collective par la réaction rapide et efficace aux situations de conflit et de crise en Afrique. Le Conseil est appuyé par la Commission, un Groupe des sages, ainsi que par un système continental d'alerte rapide, une force africaine prépositionnée et un Fonds spécial ».

Dans son article 2, le Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité prévoit la création d’un système continental d'alerte rapide. Il se compose d’un centre d’observation et de contrôle dénommé « salle de veille ». À cela s'ajoute la création d'une Force africaine en attente (article 13). Cette force est l’équivalent des casques bleus de l’ONU. Une place importante est accordée à la consolidation de la paix (article 14), à l'action humanitaire (article 15), aux relations avec les Mécanismes régionaux pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits (article 16). Les ressources financières pour les opérations de la paix (article 21) proviennent du budget ordinaire de l'Union et par de financements extérieurs.

Le CPS constitue la pierre angulaire de l’APSA (Architecture Africaine de paix et de sécurité). Il est un organe de décision permanent pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits. Le CPS initie, autorise et coordonne les opérations de maintien, de rétablissement, d’imposition et de consolidation de la paix, les efforts de reconstruction post-conflit ainsi que la politique de défense commune de l’Union. Au départ cet organe a fait défaut, il commence à se concrétiser avec le plan d'action du NEPAD (Nouveau partenariat pour le développement en Afrique) adopté par la Conférence de l'UA en 2002. Ce plan a mis en place les bases très générales de réalisation de la paix indispensable au développement[34]. En 2003, un projet de « pacte panafricain contre l'agression »[35] donne naissance à la « doctrine N'Guesso ». Pour la mise en œuvre de cette doctrine, une « Déclaration solennelle sur la politique africaine commune de défense et de sécurité »[36] (PACDS) est adoptée lors du sommet extraordinaire de Syrte en février 2004.

Enfin, au sommet d'Abuja le 21 juin 2006 le « Pacte de non-agression et de défense commune de l'Union africaine »[37] est entrée en vigueur. Le texte propose une approche globale de la sécurité.

Le Pacte constitue une base d'action de l'UA en cas d'agression et « toute agression ou menace d'agression dirigée contre l'un des États membres constitue une menace ou une agression contre l'ensemble des États membres de l'Union » (article 2, c). Les États s'engagent à se prêter mutuellement assistance et à réagir individuellement et collectivement (article 4).

 

2) Une conception du maintien de la paix réaliste

 

L’un des mots d’ordre de l’Union Africaine a été de faire valoir une gestion endogène des crises mais ses membres sont parfaitement conscients du fait qu’elle ne peut pas être totalement autonome en matière de maintien de la paix. Elle reste souvent conditionner par l’octroi d’un soutien financier, militaire et logistique. C'est pourquoi l’UA accepte et recherche la collaboration avec d'autres organisations, des États voire des entités privées, ONG ou firmes multinationales. L'article 2 du Protocol relatif au CPS dans son paragraphe k stipule qu'il « assure la promotion et le renforcement d'un partenariat solide pour la paix et la sécurité entre l'Union et les Nations unies, et leurs agences ainsi qu'avec les autres organisations internationales compétentes ». L'article 12 § 3 prévoit une collaboration avec les Nations Unies, leurs agences et les autres organisations internationales compétentes, les centres de recherche, les institutions universitaires et les ONG pour faciliter le fonctionnement du Système d'alerte rapide. L'article 17, qui s'intitule « Relations avec les Nations Unies et les autres organisations internationales », donne mandat au CPS de collaborer étroitement avec le Conseil de sécurité « qui assume la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales ». Au titre de l'article 17, la collaboration doit être aussi poursuivie avec les autres organisations internationales compétentes, notamment au moyen de réunions et consultations régulières (ONU) et d'invitation à prendre la parole devant lui (autres OIG). L'article 17 § 2 va même jusqu'à admettre : «À chaque fois que nécessaire, recours sera fait aux Nations Unies pour obtenir l'assistance financière, logistique et militaire nécessaires » pour les activités de maintien de la paix « conformément aux dispositions du chapitre VIII de la Charte ». Ceci revient à donner une lecture un peu spéciale du chapitre VIII qui, est en effet conçu dans la Charte des Nations Unies pour canaliser les organisations régionales par rapport aux finalités onusiennes or, le Protocole en fait la base juridique des demandes d'assistance de l'UA à l'ONU.

L'UA ne dissimule d'ailleurs pas sa volonté d'orienter ses partenaires vers ses propres objectifs ; tel est le sens de l'article 7 § 1 selon lequel le CPS « élabore les politiques et les actions nécessaires pour que toute initiative extérieure dans le domaine de la paix et de la sécurité sur le continent soit entreprise dans le cadre des objectifs et des priorités de l'Union ». On retrouve encore l'appel à l'aide extérieure dans la décision de 2004 approuvant le cadre stratégique sur la création de la force africaine en attente, visant en particulier le G8, l'ONU et l'UE.

Il est évident qu'il existe une forme de « marché de la paix »[38] et que chacun veut y trouver son compte. Aussi bien, les partenaires potentiels de l'UA ne font-ils pas défaut.

Parmi les partenaires de l'UA, deux occupent une place privilégiée : l'ONU et l'UE. Avec l'ONU, les relations sont anciennes et, l'OUA fait, depuis son origine, partie des organisations qualifiées de « régionales » au titre du chapitre VIII, qualité à laquelle l'UA a succédé. Les travaux des organes onusiens consacrés « in abstracto » au maintien de la paix en Afrique sont impressionnants. La volonté de coopérer efficacement avec l'UA dans ce domaine est clairement affirmée dans les textes récemment élaborés, pour ne retenir que ceux-ci.

Tout comme l'ONU, l'UE a intérêt au développement de partenariat avec l'UA[39]. Certains de ses membres, anciennes puissances coloniales recherchent à travers l'UE une européanisation/légitimation du maintien du « lien » avec l'Afrique. L'UE en tant que système poursuit son cheminement de Vénus vertueuse, porteuse de paix, de développement et de bonne gouvernance tout autant que sa quête d'une stature d'acteur global. L'UA sait pouvoir trouver là un interlocuteur proche de ses préoccupations, ayant intérêt au développement et à la stabilité du continent africain, ne serait-ce que pour endiguer les dramatiques migrations de ressortissants africains. En 2001, l'Europe a adopté une position commune sur la prévention et la gestion des conflits en Afrique[40]. En outre, le 2 avril 2003, elle signe à Addis-Abeba un programme communautaire de soutien aux activités de consolidation de la paix et de transition de l'UA[41]. De plus, la Stratégie européenne de sécurité du 12 décembre 2003 évoque lapidairement « nos partenaires en Afrique » mais souligne aussi que « les États faibles..., les sociétés défaillantes ou une croissance démographique explosive aux frontières de l'Europe constituent pour elle autant de problèmes »[42]. Puis, sur la base de la position commune 2004/58/PESC du 26 janvier 2004 sur la prévention, la gestion et le règlement des conflits en Afrique est créée la Facilité de soutien pour la paix pour l'Afrique dotée de 250 millions d'euros, sous le contrôle de la Commission car liée à la PESC. À ce titre, une partie des fonds est mise à la disposition de l'UA pour renforcer la capacité de planification de sa direction « Paix et sécurité ». Le Conseil Affaires générales et Relations extérieures (CAGRE) du 22 novembre 2004 approuve un plan d'action pour la paix et la sécurité en Afrique pour aider les organisations africaines, en particulier l'UA, à se doter de capacités autonomes de prévention et gestion des conflits[43].

 

Chapitre II) Les partenaires extérieurs de l’Union Africaine : Principes et perspectives

 

Jusqu’aujourd’hui, l’Union africaine a collaboré avec plusieurs partenaires extérieurs, pour l’essentiel occidentaux, dont le but est de fournir un appui pendant les phases de planification et de développement. Une coopération étroite représente une source de légitimité pour les acteurs extérieurs.

 

1) Les principales caractéristiques des partenariats des opérations de paix de l’UA

 

Pendant la guerre froide, la première génération des opérations de maintien de la paix a connu un âge d’or qui doit beaucoup à la dimension universelle des Nations Unies. Avec les évènements les plus dramatiques auxquels aient dû faire face les casque bleus au Rwanda et en Somalie et enfin sur les opérations de maintien de la paix, les pays occidentaux ont été convaincus de ne plus mobiliser leurs propres soldats à cause de la mort de plusieurs militaires d’origine occidentales.

Devant cet état de fait, plusieurs initiatives ont été entreprises afin de rendre l’UA un acteur majeur dans le maintien de la paix et de la sécurité sur le continent. C’est pourquoi, un certain nombre de pays et d’organisations sous-régionales comme la CEDEAO vont s’impliquer davantage dans le maintien de la paix. Pour les aider à devenir opérationnels dans ce domaine, les principales puissances internationales ont massivement investi en faveur de la mise en place de leurs institutions.

Dans ces conditions, la réticence des grandes puissances à intervenir directement sur le terrain de certains conflits a suscité l’initiative des acteurs régionaux et locaux, désireux de se réapproprier les enjeux sécuritaires de leur région d’appartenance.

Ainsi, les partenaires extérieurs ont donc toutes les raisons de se féliciter du rôle croissant joué par ces acteurs de proposer leurs propres solutions à leurs problèmes de paix et de sécurité. A ce propos, l’Afrique a réalisé de grands progrès au cours des dernières années dans la préparation et la gestion de ses opérations de paix. Les progrès effectués en matière de renforcement des capacités ont été énorme notamment au niveau des performances des forces.

Toutefois, ces motifs de réussite ne peuvent pas cacher certains retards en matière de développement capacitaire. Cette faiblesse de capacités endogènes implique un degré limité d’appropriation locale des différentes composantes de la nouvelle architecture. Le problème principal des opérations africaines réside dans le domaine de financement et de la logistique.

De manière plus générale, la nature, la coordination et la transparence des flux d’assistance ont fait l’objet de plusieurs tensions. C’est particulièrement le cas dans le contexte des opérations de paix, où l’organisation n’est souvent pas en mesure de rendre des comptes à ses donateurs à propos de la gestion des fonds provenant de l’extérieur[44]. L’ONU, de son côté, a exprimé ses regrets de ne pas être davantage impliquée dans la coordination des donateurs et les travaux de renforcement des capacités de la FAA menés en Afrique.

 

2) Des tensions entre les approches des partenaires

 

Parmi les leçons à soulever de différentes crises africaines est qu’aucune institution, ni aucun pays, ne peut à lui seul relever les nombreux défis en matière de paix et de sécurité. L’UA ne peut couvrir qu’un éventail limité des instruments de résolution des conflits. Le processus d’africanisation et surtout d’appropriation africaine sont d’abord limités par des obstacles externes c’est-à-dire hors du contrôle des intervenants africains. Ainsi, les acteurs occidentaux continuent de déterminer ce qui constitue la sécurité du continent. Pour exiger le contrôle de l’ordre du jour de leurs organisations, les africains, le 7 mai 2007, ont boudé une réunion internationale organisée à Paris sur le Darfour. Mécontents de ne pas avoir été dûment consultés au préalable, les responsables de l’UA n’ont pas répondu à l’invitation, une absence qui a contribué, avec celle du Soudan, à l’absence de résultats tangibles à l’issue des discussions. Les dirigeants africains ont parfaitement su profiter de l’opportunité que représente la création de l’UA pour mieux faire valoir leurs positions, et donc contrarier la prépondérance des acteurs extérieurs dans les mécanismes de décision ou ce que certains appellent un apartheid du maintien de la paix.

Cette conjoncture a mis en avant les tensions entre acteurs extérieurs et africains qu’ont suscitées la plupart des crises récentes. Concernant la crise de Darfour, l’unanimité affiché par les partenaires pour encourager le processus de la paix masque mal les divergences profondes de la communauté internationale notamment en ce qui est de la poursuite du président Béchir par la CPI et l’imposition des sanctions sur le Soudan. Plus récemment, en Libye, l’UA a accusé l’option militaire privilégiée par l’Organisation du Traité de l’Atlantique-Nord. Les processus de gestion de crise au Zimbabwe et, dans une moindre mesure en Côte d’Ivoire et en Somalie, ont fait naître des tensions du même ordre.

Après plus de trois décennies de pratique, la régionalisation du maintien de la paix en Afrique reste tributaire de l’extérieur en raison du manque de financement suffisant des opérations de paix africaines.

Cela s’avère nécessaire pour éviter que l’enthousiasme de l’UA pour les opérations de soutien à la paix ne s’émousse. Avec la mise en place de l’APSA (Architecture africaine de paix et de sécurité), l’organisation continentale a fait beaucoup de progrès dans sa volonté de prendre à bras-le-corps les problèmes relatifs à la paix, à la sécurité et à la stabilité sur le continent. Toutefois, l’UA ne semble pas avoir les moyens de ses ambitions, et cela, pour les raisons avancées plus haut (insuffisance de financement, de logistique….).

 

Conclusion

 

Le bilan de l’Union africaine en matière de maintien de la paix reste tributaire de nombreux déficits constituant autant de défis en termes de moyens financiers, techniques ou logistiques. Nonobstant ces carences, l'UA a-t-elle acquis un certain savoir-faire en matière de maintien de la paix et appris à gérer un système complexe de partenariats notamment avec l'ONU qui demeure le principal gestionnaire du maintien de la paix en Afrique. L'Organisation s'est dotée progressivement mais plutôt rapidement d'un appareil conceptuel et institutionnel en partie copié sur des « modèles », ONU, UE, en partie original aussi. Quoi qu'il en soit, l'UA a désormais une expérience de terrain. Elle fait des efforts considérables pour réaliser l'appropriation par les Africains de leur maintien de la paix même si elle reste très dépendante de l'aide extérieure. Au total, l'Union africaine apparaît donc comme le maître d'œuvre principal de l'architecture africaine de paix et de sécurité, mais pas unique, car elle doit s'appuyer sur des partenaires tant africains (notamment les organisations sous-régionales) qu'extérieurs pour la mettre en place[45].

Toutefois, La doctrine de la responsabilité de protéger (R2P) est l’un des domaines où l’ONU et l’UA sont en désaccord fondamental. Comme l’a montré le cas libyen en 2011, l’ONU a traité la crise sous l’angle de la R2P, en considérant qu’elle exigeait une intervention militaire, alors qu’il s’agissait pour l’UA d’une guerre civile qui pouvait être résolue par la négociation. Selon l’UA, un cessez-le-feu et des pourparlers de paix avec le gouvernement de Tripoli, y compris avec Kadhafi, constituaient l’étape essentielle pour mettre fin à la lutte armée, tandis que certains des pays qui conduisaient et menaient l’intervention de l’OTAN exigeaient son départ préalablement à tous pourparlers.