L’Autorité de régulation de la presse écrite en Algérie : régulateur ou gendarme ?

L’Autorité de régulation de la presse écrite en Algérie : régulateur ou gendarme ?

 

Au-delà des termes de la loi organique qui série les multiples missions de l’Autorité de régulation de la presse écrite[1], il est possible de les classer en deux grandes catégories : les unes relèvent du contrôle ex ante de la presse écrite, les autres de la régulation ex post.   

 

I – La régulation ex ante : une aberration ?

 

A - La signification de la liberté de la presse

 

Il existe, de manière assez schématique, deux formules de mise en œuvre du droit à l'information. Selon une première approche, la liberté de la presse ne peut être garantie lorsque la puissance publique s'arroge le pouvoir d'en soumettre l'exercice au régime de l'autorisation administrative préalable. S'agissant d'une forme d'exercice des libertés fondamentales de pensée, d'opinion et d'expression, elle ne peut être conditionnée par un quelconque agrément administratif. Il suffit en effet que l'édition de publications périodiques obéisse au régime de la simple déclaration. C'est la solution retenue par le législateur algérien lors de l'adoption de la loi du 3 avril 1990[2]. Celle-ci dispose en effet en son article 3 que « Le droit à l'information s'exerce librement dans le respect de la dignité de la personne humaine, des impératifs de la politique extérieure et de la défense nationale ». Par ailleurs, l’article 14 du texte législatif précise que « L’édition de toute publication périodique est libre. Elle est soumise, aux fins d’enregistrement et de contrôle de véracité, à une déclaration préalable, trente (30) jours avant la parution du premier numéro ». Le texte ajoute que « La déclaration est enregistrée auprès du procureur dela République territorialement compétent du lieu de parution de la publication ».

 

C’est ainsi que sous l’empire de la loi du 3 avril 1990, le Conseil supérieur de l’information, qualifié expressément d’autorité administrative indépendante, n’exerce aucun contrôle ex ante sur la presse écrite[3].

 

Quant à la seconde formule, elle vise à soumettre la liberté de la presse à un contrôle ex ante qui permet aux pouvoirs publics d’en limiter l’exercice à travers l’autorisation administrative préalable, délivrée soit par un organe du gouvernement, soit par une autorité de régulation. C’est sur cette voie de la régression que s’est engagé le législateur algérien à travers l’adoption de la loi organique du 12 janvier 2012 relative à l'information. Si celle-ci dispose en son article 2 que « L’information est une activité librement exercée dans le cadre des dispositions de la présente loi organique, de la législation et de la réglementation en vigueur » et précise en son article 11 que « L’édition de toute publication périodique est libre », elle restreint l’exercice d’une telle liberté au moyen de la procédure de l’agrément.

 

On relève ainsi que le texte juridique recèle une contradiction dans la mesure où si le législateur consacre le principe de la liberté de la presse, une telle liberté est remise en cause par les dispositions ayant trait à la procédure d’agrément.

 

Certes, l’institution d’une autorité de régulation indépendante dans le secteur peut analysée comme la consécration d’une garantie fondamentale pour l’exercice d’une liberté publique dans la mesure où la création d’un organe indépendant révèle la volonté des pouvoirs publics de se démarquer d’une politique de contrôle et de mise au pas de la presse écrite[4].   

 

Il reste toutefois que si l’institution d’une autorité de régulation indépendante dans les secteurs économique et financier prend toute sa signification dans le sens où « la concurrence ne se décrète pas et qu’il lui faut la puissance juridique de la régulation »[5], ce qui justifie l’institution d’autorités de régulation chargées d’accompagner les secteurs en cause dans la voie d’une saine concurrence, tel n’est pas le cas dans le secteur de la presse écrite. En effet, il s’agit ici de l’exercice d’un droit, celui à l’information qui doit être perçu dans sa double dimension : d’abord le droit à la libre expression, ensuite le droit du public de recevoir une information pluraliste.

 

On pourrait être tenté de répliquer que même dans les pays à tradition démocratique, l’activité audiovisuelle est soumise au régime de la déclaration préalable ou de la concession. Toutefois, une telle comparaison ne peut être entreprise en ce qu’il existe une différence fondamentale entre la presse écrite et l’audiovisuel : la rareté des fréquences, l’utilisation du domaine public hertzien et le caractère de service public attaché à  l’activité audiovisuelle nécessitent la mise en place de critères et autres conditions à remplir par les candidats et commandent sa soumission au régime de l’autorisation ou de la concession. Tel n’est pas le cas de l’activité de la presse écrite dont la soumission à un régime préventif remet en cause le principe même de liberté. Il existe en effet des libertés dont la valeur constitutionnelle ne peut s’accommoder d’un régime d’autorisation préalable : c’est notamment le cas de la liberté de la presse^[6].

 

Si l’article 32 dela Constitutiongarantit les libertés fondamentales et les droits de l’homme et du citoyen, les articles 36 et 41 garantissent la liberté d’opinion et la liberté d’expression. Or, la reconnaissance de telles libertés fondamentales implique la libre communication des pensées et des opinions qui doit se traduire par la liberté de parler, d'écrire et d'imprimer.

 

En outre, divers instruments internationaux ratifiés par l’Algérie garantissent la liberté de la presse. On peut citer l’article 19 de la Déclarationuniverselle des droits de l'homme qui stipule que « Tout individu a droit à la liberté d'opinion et d'expression, ce qui implique le droit de ne pas être inquiété pour ses opinions et celui de chercher, de recevoir et de répandre, sans considérations de frontières, les informations et les idées par quelque moyen d'expression que ce soit »[7].

 

Dans la même lignée, l’article 19 du Pacte de 1966 relatif aux droits civils et politiques stipule que :

 

« 1. Nul ne peut être inquiété pour ses opinions.

2. Toute personne a droit à la liberté d'expression ; ce droit comprend la liberté de rechercher, de recevoir et de répandre des informations et des idées de toute espèce, sans considération de frontières, sous une forme orale, écrite, imprimée ou artistique, ou par tout autre moyen de son choix....». Le texte ajoute que l’exercice d’une liberté fondamentale ne peut être limité que par des considérations liées au respect des droits ou de la réputation d’autrui, à la sauvegarde de la sécurité nationale, de l’ordre public, de la santé ou de la moralité publique[8].

 

Enfin, l’article 9 de la Charteafricaine des droits de l'homme et des peuples du 28 juin 1981 précise clairement que « 1. Toute personne a droit à l'information. 2. Toute personne a le droit d'exprimer et de diffuser ses opinions dans le cadre des lois et des règlements »[9].

 

En France, le Conseil constitutionnel a pu juger que si le principe de libre communication des pensées et des opinions « ne s'oppose point à ce que le législateur, compétent aux termes de l'article 34 de la Constitutionpour fixer les règles concernant les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, édicte des règles concernant l'exercice du droit de libre communication et de la liberté de parler, écrire et imprimer », il reste que « s'agissant d'une liberté fondamentale, d'autant plus précieuse que son exercice est l'une des garanties essentielles du respect des autres droits et libertés et de la souveraineté nationale, la loi ne peut en réglementer l'exercice qu'en vue de le rendre plus effectif ou de le concilier avec celui d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle ». C’est ainsi qu’il déclare non-conformes à la Constitutionun ensemble de dispositions de la loi qui « produit des effets équivalant à ceux d'un régime d'autorisation préalable »[10]. On saisit ainsi qu’aux yeux du Conseil constitutionnel français, la liberté de la presse ne peut coexister avec un régime d’autorisation préalable.

 

B - Les instruments juridiques de la régulation ex ante

 

L’édiction d’un règlement, la délivrance d’un agrément ou d’une autorisation, participent de l’action ex ante du régulateur sur l’activité concernée[11]. S’agissant de l’ARPE, dans la mesure où le législateur adopte un régime préventif, elle reçoit compétence pour exercer un contrôle a priori sur l’activité de la presse écrite comme le législateur lui reconnaît un pouvoir réglementaire limité.

 

1 - Le contrôle ex ante de l’exercice de l’activité

 

L’activité de la presse écrite est soumise à une double procédure : la déclaration préalable et l’agrément.

 

a - La déclaration préalable : La publication de toute publication périodique obéit à une procédure de déclaration. En vertu des dispositions de l’article 11 de la loi organique, « L’édition de toute publication périodique est soumise aux dispositions d’enregistrement et de contrôle de véracité de l’information au dépôt d’une déclaration préalable signée par le directeur responsable de la publication auprès de l’autorité de régulation de la presse écrite prévue par la présente loi organique. Un récépissé lui en est immédiatement remis ». Celle-ci se justifie par les exigences de transparence qui permettent au public, aux journalistes ainsi qu’aux concurrents d’avoir connaissance des éléments essentiels de l’entreprise de presse. Dans les pays ayant opté pour le régime de la simple déclaration, comme en France, celle-ci « ne comporte aucune demande d’autorisation qui n’est pas requise en raison de la liberté de la presse »[12]. En Algérie, la déclaration n’est qu’une étape avant la délivrance de l’agrément.

 

b -   L’agrément : Suite à la déclaration précitée, « l’autorité de régulation de la presse écrite délivre l’agrément dans un délai de soixante (60) jours à compter de la date de dépôt de la déclaration »[13]. L’agrément en cause vaut accord de parution de la publication.

 

L’agrément est conditionné par diverses conditions à remplir par les candidats : à titre non exhaustif, on relève la condition de nationalité du directeur de la publication ainsi que des détenteurs d’actions ou de parts sociales de l’entreprise éditrice, les diplômes universitaires du directeur, les justificatifs de son expérience professionnelle, enfin, le directeur de la publication doit jouir de ses droits civiques.

 

En outre, il appartient à l’ARPE de s’assurer de l’origine des fonds de l’entreprise éditrice et ce, tant pour le capital social que pour les fonds affectés à son fonctionnement. De telles dispositions contenues dans l’article 29 de la loi organique visent sans doute à permettre à l’ARPE de s’assurer que les fonds visés ne proviennent pas d’activités illicites et que les personnes concernées ne visent pas, à travers l’investissement, à exécuter une opération de blanchiment d’argent[14]. Par ailleurs, les publications périodiques ne peuvent être éditées en langue étrangères qu’après accord de l’ARPE[15].

 

En cas de refus, l’ARPE est tenue de motiver sa décision qu’elle doit notifier au demandeur dans le délai de soixante jours à compter de la date de dépôt de la déclaration. L’article 14 de la loi organique précise que « Cette décision est susceptible de recours devant la juridiction compétente ». Ici, l’occasion était donnée au législateur de clarifier doublement sa position : d’abord en précisant le juge compétent pour connaître d’un tel recours, en levant le voile d’autre part sur la qualification juridique de l’organe en cause par rapport aux dispositions de la loi organique relative aux compétences, à l’organisation et au fonctionnement du Conseil d’Etat[16]. Une telle position était d’autant plus attendue que la voie de la loi organique permettait au législateur d’expliciter l’obscure notion d’institutions publiques nationales. Au-delà du silence du législateur, on est contraint de continuer à épiloguer pour conclure que c’est le Conseil d’Etat qui est compétent pour connaître des recours à l’encontre des décisions de l’ARPE, celle-ci devant être rangée parmi les institutions publiques nationales visées à l’article 9 de la loi organique relative aux compétences, à l’organisation et au fonctionnement de la Haute juridiction[17].

 

Enfin, on relève des dispositions qui prêtent à critique : l’article 131 de la loi organique dispose que « Les titres et organes de presse en activité sont tenus de se conformer aux dispositions de la présente loi organique dans un délai d’une année à compter de la date de la mise en place de l’autorité de régulation de la presse écrite ». Cela signifie que les entreprises de presse existantes doivent faire l’objet d’un agrément. Or, celles-ci ont une existence légale en ce qu’elles ont été fondées sous l’empire de la loi de 1990 qui n’exige pas d’agrément. Leur soumission de manière rétroactive aux dispositions de la loi organique de 2012 porte manifestement atteinte au principe de non rétroactivité de la loi. 

 

2- Le pouvoir réglementaire symbolique

 

En vertu des dispositions de l'article 40 de la loi organique relative à l'information, l'Autorité de régulation de la presse écrite se voit reconnaître un ensemble d'attributions parmi lesquelles on relève un pouvoir réglementaire limité à l'effet « de fixer les règles et les conditions des aides accordées par l'Etat aux organes d'information, et de veiller à leur répartition »[18]. On le voit, un tel pouvoir reste tout-à-fait réduit et ne concerne qu'une seule matière : la régulation ex ante des aides de l'Etat à travers la mise en place de critères de répartition des subventions entre les différents organes de presse.

 

A titre comparatif, sous l'empire de la loi de 1990 relative à l'information, le Conseil supérieur de l'information disposait de compétences plus larges. En effet, il était doté d'un pouvoir réglementaire dont l'exercice s'étendait à diverses matières en ce qu'il était chargé : 

- d'élaborer les cahiers particuliers des charges relatifs à l'usage des fréquences radioélectriques et télévisuelles[19] ;

« - de préciser les modalités de mise en œuvre des droits à l'expression des divers courants d'opinion ;

- de fixer par ses décisions, les conditions d'élaboration, d'édition, de production, de programmation et de diffusion des écrits et émissions relatifs aux campagnes électorales ;

- de fixer les règles et de veiller à la répartition équitable des éventuelles subventions, aides et subsides accordés par l'Etat aux organes d'information »[20].

 

Par ailleurs, on remarque qu'à la différence des autres autorités de régulation, telles le Conseil de la monnaie et du crédit oula Commissiond'organisation et de surveillance des opérations de bourse qui exercent leurs compétences réglementaires de manière « continue », tel n'est pas le cas de l'Autorité de régulation de la presse écrite en ce sens que la fixation des règles et conditions des aides accordées par l'Etat aux organes d'information n'exige pas de l'institution en cause d'exercer une telle attribution de manière permanente. En effet, de telles règles peuvent être fixées par une seule décision qui peut couvrir une longue période avant d'être éventuellement modifiée. A ce titre, rien ne permet de comparer de telles attributions assez symboliques dans le domaine réglementaire par rapport à celles, par exemple, du Conseil de la monnaie et du crédit.

 

II – La régulation ex post ou a posteriori

 

A – La régulation ex post : une nécessité ?

 

On a pu écrire que « Certains secteurs ne peuvent pas se réguler eux-mêmes, c'est-à-dire produire par leurs seules forces leurs équilibres »[21]. C’est notamment le cas de la presse écrite en Algérie qui traverse en effet une phase de transition marquée par des turbulences liées notamment au manque de professionnalisme d’une grande partie de la corporation. Le passage du monopole à un régime libéral a été en effet marqué tant par des dérives que par l’incapacité de la profession à s’organiser pour discipliner l’activité de la presse écrite.

 

A ce stade du développement de la presse écrite en Algérie, on perçoit ainsi le caractère illusoire d’un mécanisme d’autorégulation apte à produire des règles de conduite et à en sanctionner la violation[22]. Le choix d’une autorité de régulation répond ainsi à des besoins liés à la spécificité du secteur de la presse écrite. Il s’agit d’un « cadre institutionnel susceptible d’appuyer et d’accompagner la presse dans son émergence comme l’un des rouages essentiels de la démocratie »[23]. A ce titre, la régulation doit être considérée comme « l’option pour le maintien de l’équilibre et du fonctionnement correct d’un système pluraliste complexe qui caractérise désormais l’espace médiatique »[24].

 

A titre comparatif, en Grande-Bretagne, pays où la liberté de la presse est un acquis de longue date, le rapport de la commission présidée par Lord Brian Leveson sur « la culture, les pratiques et l'éthique de la presse »,  recommande la création d'une autorité de régulation indépendante chargée de rédiger un code de conduite et qui serait dotée d’un pouvoir de sanction à l’égard des titres qui violent les règles qui leur sont applicables[25].

 

D’une manière générale, on relève la nécessité de garantir l’expression plurielle des idées. La loi organique relative à la presse écrite dispose en effet : « Une même personne morale de droit algérien ne peut posséder, contrôler ou diriger qu'une seule publication périodique d'information générale de même périodicité éditée en Algérie »[26]. L’ARPE est à ce titre chargée de veiller à ce que l’interdiction des opérations de concentration soit effective dans le secteur. Ici, le droit de la concurrence ne peut à lui seul servir de parade dans la mesure où si la concurrence n'est pas une fin en soi mais constitue plutôt un moyen permettant de remédier aux dysfonctionnements du marché, elle est considérée comme une fin en soi dans le cas spécifique de la presse écrite dans la mesure où la loi prohibe toute forme de concentration des entreprises de presse au nom de la sauvegarde du pluralisme des idées. C’est ainsi que l'article 40 de la même loi organique charge l'Autorité de régulation de la presse écrite « de veiller à l'interdiction de la concentration des titres et organes sous l'influence financière, politique ou idéologique d'un même propriétaire ».

 

En outre, l’institution d’une autorité de régulation peut se justifier par la nécessité de concilier l’exercice de la liberté d’information avec les objectifs de valeur constitutionnelle que sont la sauvegarde de l’ordre public, le respect de la liberté d'autrui, la préservation du caractère pluraliste des courants d'expression socioculturels auxquels ce mode de communication est susceptible de porter atteinte du fait de son influence considérable.

 

Par ailleurs, l’institution d’une autorité de régulation indépendante se justifie par la nécessité d’éviter les conflits d’intérêts que ne manque pas de susciter l’attribution d’une telle mission au ministre chargé de la communication et ce, en raison notamment de l’existence d’entreprises de presse relevant du secteur public et dépendant du gouvernement. La règle du non-cumul opérateur/régulateur disqualifie le ministre de la charge de la régulation du secteur, faute de quoi il serait soupçonné d’utiliser son pouvoir pour mettre en avant les intérêts des entreprises du secteur public. A ce titre, l’indépendance de l’autorité de régulation permet d’éviter les conflits d’intérêts et garantit une régulation impartiale du secteur.

 

B - Les moyens de la régulation ex post

 

Au même titre que les autres autorités de régulation instituées dans le domaine économique et financier, l’Autorité de régulation de la presse est dotée de diverses compétences. On peut les regrouper en trois catégories : elle dispose d’abord de pouvoirs de contrôle a posteriori des entreprises de presse, on relève en outre des pouvoirs de police et enfin des pouvoirs de sanction.

 

1 - Les pouvoirs de contrôle 

 

L’ARPE veille au respect par les entreprises de presse de la législation et de la réglementation qui leur sont applicables. A ce titre, la loi organique prévoit diverses mesures destinées à lui permettre d’exercer son pouvoir de contrôle :

 

- D’abord, l’Autorité de régulation est autorisée à recueillir auprès des entreprises de presse toutes les informations qu’elle juge utiles pour s'assurer du respect de leurs obligations.

 

- S’agissant des modifications apportées aux éléments constitutifs de la déclaration, tels le titre, le prix, le format de la publication, sa périodicité, le lieu de publication, la nature juridique de la société éditrice, la composition du capital social de la société, elles doivent être obligatoirement communiquées par écrit à l’Autorité de régulation dans un délai de dix jours. L’Autorité de régulation établit un document de rectification dans un délai de trente jours à compter de la date de notification des changements[27].

 

- Si les entreprises de presse sont soumises à l’obligation du dépôt légal, procédure obligatoire qui vise toute personne ayant une production intellectuelle ou artistique destinée au public et leur impose le dépôt d’exemplaires de ladite production intellectuelle à titre gratuit auprès des institutions habilitées de l’Etat[28], elles sont également soumises au dépôt de deux exemplaires de chaque publication périodique auprès de l’Autorité de régulation[29].    

 

Contrairement au dépôt légal qui a pour objet la collecte, la protection et la conservation de la production intellectuelle et artistique, la mise en place de banques de données ainsi que la consultation des documents objet du dépôt légal, la remise d’exemplaires à l’Autorité de régulation vise un tout autre objectif. Les dispositions de la loi permettent à l'Autorité de régulation de contrôler le contenu des publications et notamment l'observation des obligations qui pèsent sur l'entreprise comme, par exemple, celles contenues dans l'article 28 et qui imposent une limitation de la publicité et des publi-reportages au tiers au maximum de la surface globale de la publication, ou encore le respect des normes en matière de publicité. On retient également les obligations énoncées à l’article 26 et qui ont trait aux mentions obligatoires qui doivent être portées sur chaque édition comme, par exemple, la périodicité de la publication, le nombre de copies du tirage précédent, l’identité du directeur responsable de la publication, la raison sociale de l’imprimeur.

 

- L’Autorité de régulation contrôle la publication annuelle par l’entreprise de presse du bilan comptable certifié de l’exercice précédent. A défaut de publication, l’ARPE adresse une mise en demeure à l’entreprise de presse à l’effet de procéder à la publication dudit bilan dans un délai de trente jours. De telles dispositions permettent à l’organe de régulation de veiller à la transparence des règles économiques de fonctionnement des entreprises éditrices.

 

- Si l’agrément est incessible en application des dispositions de l’article 16 de la loi organique, il reste que les publications périodiques peuvent faire l’objet d’un transfert de propriété. Dans la mesure où l’intuitu personae joue un rôle majeur dans la délivrance de l’agrément, on comprend que la loi organique précise qu’en cas de transfert de propriété de l’entreprise de presse, le repreneur est tenu de demander un nouvel agrément. Dans un tel cas de figure, l’Autorité de régulation vérifie que le transfert de propriété ne contrevient pas aux dispositions de l’article 25 de la loi qui précise que « Une même personne morale de droit algérien ne peut posséder, contrôler ou diriger qu’une seule publication périodique d’information générale de même périodicité éditée en Algérie ». Dans ce cas de figure, l’Autorité de régulation exerce les compétences qui lui sont fixées par la loi, soit veiller à l’interdiction de la concentration des titres et organes sous l’influence financière, politique ou idéologique d’un même propriétaire.

 

- Enfin, et en application des dispositions de l’article 40 de la loi organique, l’Autorité de régulation est non seulement chargée de mettre en œuvre son pouvoir réglementaire à l’effet de fixer les règles et les conditions des aides accordées par l’Etat aux organes d’information, elle est également investie de la charge de veiller à leur répartition sur la base des critères qu’elle aura préalablement défini.

 

2 - Les pouvoirs de police

 

L’Autorité de régulation peut prononcer le retrait d'agrément lorsque l’entreprise de presse n'en a pas fait usage dans un délai d’une (1) année à compter de la date de sa délivrance ou en cas de suspension de la publication périodique pendant une durée de quatre-vingt-dix (90) jours[30].  Lorsque l’Autorité de régulation procède au retrait de l’agrément pour ce motif, sa décision ne peut être interprétée comme une sanction : elle donne acte du fait que l’entreprise de presse ne répond plus aux conditions fixées par la loi organique pour la délivrance de l’agrément. Il s’agit ainsi d’une mesure de police, non d’une sanction. En d'autres termes, « la sanction administrative se caractérise par sa finalité répressive : elle punit un manquement à une obligation »[31], tandis que les mesures administratives en cause sont d'ordre préventif : elles ne visent pas à réprimer un manquement à une obligation, mais à prévenir une situation où la loi serait battue en brèche. La mise en œuvre des mesures de police obéit ainsi à une logique préventive en ce qu'elles ne poursuivent pas la finalité répressive de la sanction administrative. Dès lors que la même mesure peut ainsi prendre deux colorations différentes, le Conseil d'Etat s'est attelé à délimiter les lignes de partage entre mesures de police et sanctions, l'intérêt d'une telle distinction résidant dans la dualité de régime applicable, notamment au point de vue des exigences procédurales. La distinction entre les deux types de mesures est en effet importante : tandis que dans le cas d’un retrait justifié par une faute commise par l’entreprise de presse, l’Autorité de régulation est tenue au respect des droits de la défense, il n’en est pas de même lorsque le retrait de l’agrément est fondé sur les dispositions de l’article 18. Dans un tel cas de figure, la mesure de retrait est prononcée en dehors du cadre de la procédure disciplinaire et de ce qu'elle comporte comme garanties au profit des personnes concernées. C’est la solution retenue par le Conseil d’Etat à propos des mesures préventives prononcées par la Commission bancaire[32].   

 

3 - Les pouvoirs de sanction

 

Diverses mesures peuvent être prises par l’ARPE dans le cadre de la mise en œuvre de son pouvoir de sanction.

 

a - Les observations et recommandations

 

L’article 42 de la loi organique relative à l’information dispose : « En cas de manquement aux obligations prévues par la présente loi organique, l’autorité de régulation de la presse écrite adresse ses observations et recommandations à l’organe de presse concerné et fixe les conditions et délais de leur prise en charge ».

 

A première vue, les observations et recommandations constituent des mesures préventives et non à proprement parler des sanctions. On peut être tenté de les comparer aux mises en garde prononcées par la Commissionbancaire[33] ainsi qu’aux injonctions que prononce le Conseil de la concurrence[34].

 

Toutefois, l’article 42 de la loi organique précise en son alinéa 2 que « Ces observations et recommandations sont obligatoirement publiées par l’organe de presse concerné ». De telles dispositions rappellent celles de l’article  45 de l’ordonnance relative à la concurrence qui dispose que le Conseil de la concurrence peut ordonner, à titre de sanction complémentaire, la publication, la diffusion ou l’affichage de sa décision ou d’un extrait de celle-ci et ce, en sus des sanctions pécuniaires qu'il prononce.

 

On peut affirmer, en conséquence, que les observations et recommandations constituent de véritables sanctions en ce sens que, à l’image de ce qu’on a pu relever en droit de la concurrence, la publication obligatoire des observations et recommandations constitue une véritable sanction qui vise d’abord la notoriété de l’entreprise : la réputation de l’entreprise et de ses dirigeants a en effet une valeur patrimoniale qui, du fait de la mesure de publication de la décision, risque d'être entachée. L'entreprise sera montrée en conséquence sous son vrai visage, ce qui constitue pour elle une « mauvaise publicité ». En outre, l’obligation de publication constitue, un moyen d’informer les autorités, les consommateurs et l’opinion publique des pratiques imputables à l’entreprise afin d’en éviter le renouvellement « en attirant leur attention sur la gravité des pratiques pour les inciter à la vigilance »[35].

 

Par ailleurs, on peut faire le rapprochement entre, d’une part les observations et recommandations formulées par l’ARPE et, d’autre part, les communiqués dont l’insertion aux programmes est ordonnée en France par le Conseil supérieur de l’audiovisuel. En effet, en vertu de l’article 42-4 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, « Dans tous les cas de manquement aux obligations incombant aux éditeurs de services de communication audiovisuelle, le Conseil supérieur de l'audiovisuel peut ordonner l'insertion dans les programmes d'un communiqué dont il fixe les termes et les conditions de diffusion. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel demande à l'intéressé de lui présenter ses observations dans un délai de deux jours francs à compter de la réception de cette demande. Le refus du titulaire de se conformer à cette décision est passible d'une sanction pécuniaire dans les conditions fixées à l'article 42-2 »[36].

 

Dans sa décision du 17 janvier 1989 précitée, le Conseil constitutionnel a pu juger que « s'agissant de manquements à des obligations attachées à une autorisation administrative et eu égard aux garanties prévues, qui sont d'ailleurs également applicables aux pénalités contractuelles et à la sanction susceptible d'être infligée en vertu de l'article 42-4, … »[37]. Ainsi, le communiqué est perçu par le Conseil constitutionnel comme une véritable sanction administrative[38].

 

On peut soutenir que tel est également le cas des observations et recommandations que prononce l’ARPE. Toutefois, on constate un vide juridique dans la loi organique en ce qu’elle ne sanctionne pas le refus de l’entreprise de presse de se conformer aux observations et recommandations de l’ARPE. Peut-on soutenir que dans ce cas de figure l’Autorité de régulation est en mesure de procéder à la suspension de la publication ou au retrait de l’agrément ? Seule la pratique de l’ARPE permettra de répondre à une telle interrogation.

 

b - La suspension de la publication

 

La loi organique relative à l’information prévoit la mesure de suspension de la publication dans deux cas de figure : l’article 27 dispose en effet qu’en cas de non-respect des dispositions ayant trait aux mentions obligatoires que doit comporter la publication « L’autorité de régulation de la presse écrite peut décider de la suspension du titre jusqu’à sa mise en conformité ». En outre, l’article 30 prévoit qu’en cas de violation des dispositions ayant trait à la publication annuelle du bilan comptable certifié de l’exercice écoulé, l’ARPE met en demeure l’éditeur d’en effectuer la publication dans un délai de trente (30) jours. « A défaut de publication du bilan dans les délais prévus ci-dessus, l’autorité de régulation de la presse écrite peut décider la suspension de la parution de la publication jusqu’à régularisation de sa situation ».

 

La mesure de suspension étant distincte du retrait d’agrément, on peut être tenté, à première vue, d’y voir non une sanction mais une mesure préventive. Une telle interprétation ne peut toutefois être soutenue dans le cas des entreprises de presse dans la mesure où la suspension porte manifestement atteinte aux intérêts de ces dernières. En d’autres termes il s’agit d’une décision faisant grief qui doit être considérée comme une véritable sanction. Une telle interprétation est confortée par les dispositions de l’article 116 de la loi organique qui précise qu’en cas d’infraction aux dispositions de l’article 29 de la loi organique, le tribunal punit l’entreprise de presse d’une amende et « de la suspension temporaire ou définitive du titre ou de l’organe d’information »[39]. D’autre part, l’article 118 de la loi organique sanctionne d’une peine d’amende toute personne qui « prête volontairement son nom à toute personne physique ou morale en vue de créer une publication, notamment par la souscription d’une action ou d’une part dans une entreprise de publication ». Le même article ajoute que « Le bénéficiaire de l’opération de "prête nom" est passible de la même peine » et dans cette hypothèse, « Le tribunal peut prononcer la suspension de la publication ».

 

On comprend ainsi que la suspension n’est pas une mesure provisoire mais est envisagée par le législateur à titre de véritable sanction, qu’elle ait un caractère temporaire ou définitif, qu’elle soit prononcée par une juridiction ou par l’Autorité de régulation de la presse écrite. 

 

c - Le retrait d’agrément 

 

Il s’agit de la sanction extrême qui a été prévue dans un seul cas de figure : l’article 16 de la loi organique prévoit en effet que « L’agrément est incessible sous quelque forme que ce soit ». Le même article ajoute que « Nonobstant les poursuites judiciaires, toute violation de cette disposition entraine le retrait de l’agrément ».

 

Outre le caractère fragmentaire de la loi concernant la sanction applicable dans certaines situations, comme par exemple le non respect des dispositions de l’article 42, on constate également que l’exercice par l’ARPE de son pouvoir de sanction n’est pas entouré des garanties fondamentales auxquelles les personnes poursuivies peuvent prétendre.     

 

Il est de plus en plus admis que les garanties fondamentales en matière répressive ne concernent pas seulement les sanctions prononcées par les juridictions répressives mais s'étendent à toute sanction, y compris celles infligées par une autorité administrative. Dans la mesure où les autorités administratives indépendantes héritent de compétences traditionnellement réservées au juge, les sanctions qu'elles prononcent relèvent d'un régime à la frontière du droit pénal et appellent dès lors le respect de certaines garanties attachées à la « matière pénale », telles que le respect des droits de la défense, les principes du contradictoire et de l'égalité des armes. L'Etat de droit exige que la procédure devant les autorités administratives indépendantes se déroule selon un processus de type juridictionnel, quand bien même de telles autorités sont de nature administrative et ne peuvent être rangées dans la catégorie des organes juridictionnels. La soumission des régulateurs à un ensemble de règles, qui constituent autant de garanties pour les entreprises poursuivies, n'est pas simplement une clause de style. Elle constitue, au contraire, l'une des exigences de l'Etat de droit qui s'imposent aux autorités et remplit à ce titre une fonction protectrice des droits et intérêts des personnes soumises au pouvoir de contrôle des régulateurs comme elle permet « de garantir la qualité de la décision prise à l'issue de la procédure ou, du moins, de tendre vers une qualité optimale »[40].

 

Dès que la personne mise en cause fait l'objet d'une procédure répressive, elle doit être informée des charges et griefs qui pèsent sur elle. En outre, elle doit pouvoir accéder au dossier pour pouvoir organiser sa défense[41]. Il s'agit là de la première exigence du principe du contradictoire. En second lieu, le droit de se défendre implique nécessairement que la personne mise en cause puisse bénéficier d'un délai raisonnable pour préparer sa défense, faute de quoi l'exercice d'un tel droit serait tout simplement illusoire.

 

Dans le cas de la loi organique relative à l’information, aucune disposition ne consacre de telles garanties et ce, contrairement à d’autres textes institutifs d’autorités de régulation. Ici, le législateur semble laisser une telle compétence à l'Autorité de régulation qui est appelée à fixer les règles de procédure en la matière dans son règlement intérieur. Toutefois, même si un tel règlement est publié au journal officiel, les règles de procédure en cause méritent d'être consacrées dans le dispositif législatif en raison de leur importance cardinale dans tout procès, y compris devant une autorité de régulation. 

 

Enfin, on relève l’absence de séparation, au sein de l’organe, entre d'une part, les fonctions de poursuite des éventuels manquements des entreprises de presse aux dispositions législatives et réglementaires qui les régissent et, d'autre part, les fonctions de jugement des mêmes manquements, qui peuvent faire l'objet de sanctions. Un tel cumul porte atteinte à l’exigence de séparation entre les fonctions de poursuite et de sanction qui « ne vaut pas seulement pour les juridictions au sens organique, mais s'applique à toutes les institutions indépendantes dotées de semblables pouvoirs de sanction, dans une conception matérielle de l'exercice de fonctions juridictionnelles »[42]. C’est en effet au prix d’une telle séparation que l’on garantit pleinement le principe d’impartialité objective de l’organe[43].