L'Olympique de Marseille dans la jurisprudence administrative

En 2019 à la suite d’une défaite 2-1 de l’équipe de football lyonnaise face à l’Olympique de Marseille (ci-après « l’OM »), Jean-Michel Aulas, à l’époque Président de ce club, a qualifié Marseille de « cité de non-droit »[1].

Pourtant, en matière juridique, le club de la radieuse citée phocéenne a à de maintes reprises ajouté sa pierre à l’édifice jurisprudentiel du droit administratif. En effet, lorsqu’on se penche sur la question des recours où l’OM était partie à l’instance, force est de constater que les avocats du club ont posé aux juges administratifs de nombreuses questions juridiques. A titre d’exemple, lorsque l’on cherche « olympique de Marseille » sur le site pappers justice, plus de 180 occurrences apparaissent.  L’Olympique de Marseille n’est donc pas si étranger au droit…

Que vient donc faire un club de football devant le juge administratif ?

C’est que certes « le juge du Conseil d’État n’est pas dans sa tour d’ivoire » pour reprendre les mots d’un célèbre rapporteur public interviewé sur le Conseil d’Etat et le sport[2], mais surtout les clubs sportifs sont encadrés par de multiples règles juridiques. Par exemple, en matière de droit privé, le club prend la forme d’une société (dont il existe des formes particulières propres au monde sportif) ou d’association, ils concluent des contrats, disposent de salariés, sont responsables des agissements de leurs préposés…etc.

Mais quid juris du droit public ?

Le droit administratif, dans son acception la plus large, englobe toutes les normes juridiques régissant les activités de l’administration, qu'elles relèvent du droit privé ou qu'elles en diffèrent. Toutefois, dans une perspective plus restreinte, le terme « droit administratif » se réfère spécifiquement aux normes uniques applicables à l'activité administrative, c'est-à-dire celles qui se distinguent du droit privé. Cette définition est généralement acceptée car les ouvrages spécialisés en droit administratif se concentrent sur ces règles spécifiques, laissant les normes de droit privé aux ouvrages de cette branche du droit. Il est important de noter que cette approche ne couvre pas l'ensemble des règles régissant l'action administrative[3].

Ainsi, en tant que club de football, l’OM est soumis au pouvoir de la Fédération française de football ou de la LFP, délégataires d’un service public (article L. 131-8 du code du sport). Ayant la nécessité d’organiser ses rencontres au sein d’un stade homologué, le club dispose d’un contrat avec la ville de Marseille, propriétaire du stade aux grands dames de Franck Mc Court l’actuel propriétaire de l’OM, afin d’utiliser le stade Vélodrome[4]. Encore, lors de l’organisation de ces rencontres des dizaines de milliers de personnes viennent soutenir leur club de cœur, nécessitant d’organiser leur sécurité, et donc l’utilisation de pouvoirs de police administrative (police administrative spéciale dont le régime est prévu par le code du sport).

Ainsi, l’OM, ses supporters ou d’autres parties prenantes liées se sont présentés de nombreuses fois devant le prétoire du juge administratif, par exemple en matière de légalité d’arrêtés d’interdiction de déplacement de supporters (I), en matière de régulation audiovisuelle (II), en matière de contrats publics (III), en matière de droit des fédérations sportives (IV), en matière de droit électoral même (V), ou encore de droit de la responsabilité administrative (VI), ou de droit des cessions de créance Dailly (VII).

Le présent article ne vise pas à être exhaustif, ni concernant les contentieux impliquant l’OM, ni concernant les régimes des problématiques juridiques qui seront décrites. Cet article vise uniquement à présenter de façon didactique certains enjeux de droit administratif entourant l’activité de l’OM.

I.                    Contentieux des arrêtés d’interdiction de déplacement des supporters

Premièrement, les matchs de football rassemblant des dizaines de milliers de personnes, certains risques particuliers pèsent sur l’ordre public, ce qui explique la mise en place d’une police spéciale des stades. En effet, il existe un cadre juridique précis pour la police des supporters, désormais inscrit aux articles L. 332-1 à L. 332-21 et R. 332-1 à R. 332-13 du Code du sport, sous les chapitres dédiés à la « Sécurité des manifestations sportives ».

Ainsi, le ministre de l'Intérieur a le pouvoir d'interdire les déplacements, individuels ou collectifs, de personnes se revendiquant comme supporters ou agissant en tant que tels, si leur présence risque de perturber gravement l'ordre public, conformément à l'article L. 332-16-1 du Code du sport.

De même, le préfet de département peut limiter la liberté de déplacement de ces individus en vertu de l'article L. 332-16-2 du Code du sport.

En outre, selon l'article L. 332-16-2 du Code du sport, le représentant de l'État dans le département ou, à Paris, le préfet de police, peut restreindre par arrêté la liberté de circulation des supporters si leur présence est susceptible de causer des troubles à l'ordre public lors d'événements sportifs. Le non-respect de cette interdiction est passible d'une peine de six mois de prison et d'une amende de 30 000 euros.

Par ailleurs, le règlement administratif de la Ligue de football professionnel confère également à cette dernière le pouvoir de restreindre le nombre de places réservées aux supporteurs visiteurs pour des raisons de sécurité, lesquelles ne se limitent pas à la sécurité matérielle des tribunes (CAA Douai, 5 octobre 2021, req. n° n° 18DA01749).

Comme le résume le Conseil d’Etat dans un considérant de principe : « Les interdictions que le ministre de l'intérieur et le représentant de l'Etat dans le département peuvent décider, sur le fondement des dispositions citées ci-dessus, constituent des mesures de police administrative. L'existence d'une atteinte à l'ordre public de nature à justifier de telles interdictions doit être appréciée objectivement, indépendamment du comportement des personnes qu'elles visent dès lors que leur seule présence serait susceptible d'occasionner des troubles graves pour l'ordre public, tant au cours de leur déplacement que sur le lieu de la manifestation sportive. Il appartient à l'administration de justifier dans le détail, devant le juge, le recours aux interdictions prises sur le fondement des dispositions mentionnées au point 2 tant au regard de la réalité des risques de troubles graves pour l'ordre public qu'elles visent à prévenir que de la proportionnalité des mesures. Il incombe au juge des référés d'apprécier les diligences accomplies par l'administration en tenant compte des circonstances particulières de chaque espèce et de ne faire usage des pouvoirs qu'il tient des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative sur le fondement desquelles il est saisi que lorsque l'illégalité invoquée présente un caractère manifeste. » (CE, 4 novembre 2023, req. n° 489226).

Comme toute mesure de police, le juge vérifie qu’elle est nécessaire, adaptée et proportionnée (CE, 19 mai 1933, Benjamin, req. n° 17413).

Ainsi, tout supporter a déjà à de multiples reprises entendues parler de ces interdictions de déplacement. A ce titre, il existe une jurisprudence extrêmement florissante sur ce sujet, notamment en ce qui concerne les supporters de l’Olympique de Marseille ou des supporters se déplaçant au Vélodrome.

A titre d’exemples, il est possible de citer :

·         Une affaire concernant une requête d’un supporter de la Lazio de Rome qui demandait l'annulation d'un arrêté du 29 octobre 2021 du ministre de l’Intérieur qui interdisait le déplacement des supporters du club de football de la Società Sportiva Lazio pour un match contre l'Olympique de Marseille. Le Conseil d'État a rejeté la requête de M. B..., jugeant que du fait d’échauffourées ayant eu lieu précédemment entre des supporters des deux clubs et de l’animosité entre les ultras de ces deux clubs, des troubles graves à l'ordre public seraient susceptibles d’avoir lieu (CE, 22 Décembre 2022, req. n° 458593) ;

·         Dans un autre recours, plusieurs associations de supporters ont contesté l'arrêté du ministre de l'Intérieur du 11 décembre 2015, interdisant le déplacement des supporters de plusieurs clubs, dont l'Olympique de Marseille, pour des matches de Ligue 1, Ligue 2, et de la Coupe de la Ligue. Cette interdiction reposait sur l'état d'urgence et le risque de troubles à l'ordre public. Le Conseil d’Etat confirme la décision en raison du niveau particulièrement élevé de la menace terroriste et de la mobilisation, dans ce contexte, des forces de l'ordre sur l'ensemble du territoire national, lesquelles ne pouvaient être détournées de leur mission prioritaire pour répondre à des débordements liés au comportement de supporters dans le cadre de rencontres sportives, ainsi que du fait que des incidents entre supporters étaient susceptibles de se produire tant au sein et aux abords des stades, que dans les lieux alentours et sur l'ensemble du trajet effectué par les clubs voyageurs (CE, 30 décembre 2016, req. n° 395337).

·         Dans une autre espèce, la Ligue de Football Professionnel (LFP) en 2010, avait décidé de fermer l'espace visiteurs du Parc des Princes aux supporters marseillais pour le match Paris Saint-Germain contre Olympique de Marseille. Toutefois, la rencontre s’étant déroulée avant que le Conseil d’Etat ne puisse statuer, celui-ci n’a pas statué au fond, le recours étant devenu sans objet (CE, 31 mai 2012, req. n° 344034).

·         Dans une autre espèce plus récente, l'Association nationale des supporters (ANS) a demandé la suspension de plusieurs arrêtés ministériels liés à l'interdiction de déplacement et de stationnement des supporters du Lille Olympique Sporting Club (LOSC) lors d'un match contre l'Olympique de Marseille. Ces arrêtés étaient contestés au regard des libertés fondamentales comme la liberté d'aller et venir, la liberté d'association, et la liberté d'expression. Le Conseil d'État a rejeté la demande de suspension des arrêtés. Il a jugé que la motivation des mesures tenant aux « risques sérieux pour la sécurité des personnes et des biens », notamment en raison de violences récentes lors du match OM-Lyon et du contexte de sécurité national (forte mobilisation des forces de l'ordre depuis le rehaussement récent de la posture du plan Vigipirate au niveau « Urgence attentat ») n’étaient pas suffisamment détaillées. Malgré ces doutes sur la légalité des décisions, en raison de l'imminence du match et des risques pour l'ordre public, la modification des mesures de sécurité est jugée imprudente, justifiant ainsi le rejet de la requête contestant ces interdictions. (CE, 4 novembre 2023, req. n° 489226).

·         En l’espèce, l'Association nationale des supporters a contesté un arrêté du ministre de l’Intérieur du 30 avril 2019 interdisant le déplacement des supporters de l'Olympique de Marseille pour un match de football à Strasbourg. Cette mesure visait à prévenir des troubles à l'ordre public en raison de précédents incidents violents impliquant des supporters. Le Conseil d'État a rejeté la requête de l'Association nationale des supporters. Il a jugé que l'arrêté ministériel n'était pas manifestement illégal et que les restrictions imposées étaient justifiées par la nécessité de préserver l'ordre public et la sécurité, compte tenu des risques de troubles graves (CE, 2 mai 2019, req. n° 430339).

·         Dans une autre affaire encore, l'Association nationale des supporters (ANS) a contesté un arrêté du préfet du Finistère datant du 20 août 2020, interdisant le déplacement des supporters de l'Olympique de Marseille pour un match de football à Brest. Cette mesure visait à prévenir des troubles à l'ordre public et à limiter la propagation du COVID-19. Le Conseil d'État a rejeté la requête de l'ANS. Il a jugé que l'arrêté préfectoral était justifié par les circonstances exceptionnelles liées à la pandémie de COVID-19 et par les risques de troubles à l'ordre public. Il a estimé que les mesures prises étaient adaptées et proportionnées aux risques encourus (CE, 28 août 2020, req. n° 443387).

Il ne s’agira pas de faire une liste à la Prévert mais il y a de ne nombreux autres exemples de mesures de police contestées.

II.                  Contentieux de la régulation audiovisuelle

Les matchs de l’OM sont diffusés à la télévision, puisque la ligue est propriétaire « du droit d’exploitation des manifestations ou compétitions sportives qu’[elle] organise » (article L. 333-1 du code du sport). Ainsi, celle-ci vend ces droits aux sociétés diffuseurs.

Or dans une espèce, le Groupe Canal + fut mis en garde par le CSA pour avoir diffusé, le 5 février 2017, une séquence dans l'émission "J+1" comprenant un chant homophobe entonné par des supporters de l'Olympique de Marseille​​.

La question juridique portait sur le caractère légal de la mise en garde du CSA, et si cette mise en garde constituait une décision faisant grief susceptible de recours pour excès de pouvoir.

En effet, l’un des critères de recevabilité d’un recours pour excès de pouvoir (qui est l’un des types de recours qu’il est possible d’intenter devant le juge administratif, dont l’objectif est de faire annuler une décision administrative) est le fait que l’acte doit « faire grief », c’est-à-dire qu’il doit manifester la volonté administrative de produire des effets juridiques de nature à justifier l’ouverture du débat contentieux (J. Petit et P-L. Frier, Droit administratif, Précis Domat). L’acte doit modifier l’ordonnancement juridique en ajoutant une réglementation (nouvelle réglementation, autorisation ou ordre) ou en enlevant  (abrogation, retrait, révocation), ou encore en édictant son maintien par le refus opposé à une demande de modification (refuser un permis  de construire est l’édition d’une norme en prenant position vis-à-vis de la demande faite).  

Or, le Conseil d'État a jugé que le courrier du CSA, qui attirait simplement l'attention de Canal Plus sur le caractère répréhensible de la séquence diffusée, ne constituait pas une mise en demeure au sens de la loi relative à la liberté de communication. Ainsi, ce courrier ne pouvait être considéré comme une décision faisant grief et était, par conséquent, irrecevable pour un recours en excès de pouvoir​​.

La requête du Groupe Canal Plus a donc été rejetée (CE, 26 juillet 2018, req. n° 414333).

III.                Contentieux des contrats publics

Par ailleurs, comme énoncé en introduction, l’OM dispose d’un contrat l’autorisant à exploiter le Stade Vélodrome conclu avec la Ville de Marseille, propriétaire (pour l’instant) du Stade.

Les personnes publiques passent donc des contrats avec d’autres personnes, et ces contrats peuvent être qualifiés de contrats de droit privé ou de droit public. Ils le seront lorsque soit la loi le prévoit (comme certains contrats de la commande publique), soit que certains critères dégagés par le juge administratif sont caractérisés.

Ainsi, en échange de la mise à disposition du Stade Vélodrome, l’OM verse plus de six millions d’euros par an à la Ville. Sans que l’on approfondisse les raisons, il s’agit d’un contrat administratif.  

Justement, dans une affaire, l'Olympique de Marseille a demandé au tribunal administratif de Marseille de condamner la commune de Marseille à lui verser une indemnisation d’un million d’euros. Cette demande faisait suite à l'indisponibilité du stade Vélodrome le 16 août 2009, en raison d’un accident survenu lors de l'installation de la scène pour un concert de Madonna, obligeant le club à délocaliser son match contre le Lille Olympique Sporting Club au stade de la Mosson à Montpellier. Le tribunal administratif et la cour administrative d'appel de Marseille avaient rejeté la demande de l'Olympique de Marseille​​.

Le litige portait donc sur la responsabilité contractuelle de la commune de Marseille envers l'Olympique de Marseille suite à l'indisponibilité du stade Vélodrome, causée par un accident mortel durant le montage d'une scène pour un concert.

Le Conseil d’Etat a rappellé que l'article 2 de la convention du 1er juillet 2009 entre la commune de Marseille et l’OM stipulait que le Vélodrome est mis à la disposition de l'OM pour l'organisation de ses matchs de football, tandis que la ville conserve le contrôle du stade, s'occupe de son entretien et de la gestion des activités qui s'y déroulent hors des périodes de mise à disposition. L'article 4.1 de la convention précise que la ville met le stade à disposition de l'OM, en tant que "club résident", pour l'organisation des matchs officiels, en veillant à ce que le stade réponde aux "normes impératives" définies par les autorités compétentes en matière de sécurité. Or, la non mise à disposition du stade était selon le Conseil un manquement aux obligations de la ville, définies dans l'article 4.1 de la convention, et l'absence de circonstances atténuantes telles que la force majeure, rendaient la commune de Marseille responsable des préjudices subis par l'OM, qui est donc en droit de demander réparation (CE, 4 octobre 2021, req. n° 440428).

IV.                Droit des fédérations sportives

Un autre pan du droit public qui intéresse l’OM est celui du droit des fédérations sportives.

Par exemple, dans une affaire l’OM avait contesté la décision de la Ligue Nationale de Football et de la Fédération Française de Football concernant les conditions de recrutement d'un nouveau joueur suite à la blessure d'un joueur titulaire.

En effet, l'article 18 du règlement administratif de la Ligue nationale de football de l’époque autorisait, sous certaines conditions, les transferts de joueurs en dehors de la période normale (du 15 mai de la saison en cours jusqu'à la première journée du championnat suivant). Un amendement du 9 mars 1989 avait étendu cette autorisation aux cas de blessures survenues avant le 31 mars.

Dans ce contexte, le conseil d'administration de la ligue, suivi par le conseil fédéral de la fédération française de football, avaient conditionné la mutation d'un joueur souhaitée par l'Olympique de Marseille pour remplacer un joueur blessé, à la condition que le joueur à recruter n'appartienne pas à un club ayant déjà bénéficié d'une mutation similaire

Or, le Conseil d’Etat a considéré que cette condition visant à assurer un déroulement normal de la compétition entre les clubs et n'est pas discriminatoire envers l'Olympique de Marseille (CE, 28 juillet 1989, req. n ° 106353 106664).

Dans une autre affaire, était contestée une mesure de sanction prise par la LFP, décidant de prononcer une amende et un match à huis clos à l’encontre de l’Om. Les associations "Yankee Nord Marseille" et "Les amis du virage sud" avaient contesté ces sanctions, entraînant l'annulation de la décision par le tribunal administratif. La FFF a fait appel et la Cour administrative d'appel de Marseille a annulé les jugements du tribunal administratif et a rejeté les demandes des associations. Elle a estimé que les sanctions, y compris le match à huis clos, étaient justifiées compte tenu des manquements répétés du club à ses obligations de sécurité (CAA de Marseille, 15 Novembre 2013, req. n° 11MA04823).

Dans une autre espèce, la FFF avait encore pris une sanction de huis clos contre l’OM, suite à un incident lors d'un match de football de 2006, impliquant un pétard lancé par un supporter. L'association Yankee Nord Marseille a demandé à la LFP de retirer cette sanction. Suite au refus de la LFP, l'association a réclamé une indemnisation pour préjudice moral. Le Tribunal administratif de Marseille a condamné la LFP à verser 5 000 euros à l'association pour préjudice moral. La LFP a fait appel de cette décision. La Cour administrative d'appel de Marseille a annulé le jugement du tribunal administratif et a rejeté la demande d'indemnisation de l'association. La Cour a jugé que l'association n'avait pas démontré un préjudice moral direct et certain découlant de la décision de la LFP (CAA Marseille, 9 Juin 2011, 09MA04767).

V.                  Droit électoral

L’OM a même joué un rôle dans le contentieux électoral !

En effet, dans une affaire un requérant a contesté l'élection de Bernard Tapie comme député au Parlement européen suite aux opérations électorales du 12 juin 1994. Cette contestation était basée sur la diffusion d'une fausse nouvelle relative à l'Olympique de Marseille la veille de l'élection. Le Conseil d'État avait rejeté la requête jugeant la protestation irrecevable. Il a été considéré que la diffusion d'une fausse nouvelle ne permettait pas de reconstituer avec certitude la répartition exacte des voix, et donc, ne justifiait pas l'annulation partielle de l'élection (CE, 17 février 1995, req. n° 159333).

VI.                Droit de la responsabilité administrative

L’OM a également était à l’origine de décisions relatives à la responsabilité de la puissance publique.  

Par exemple, dans une espèce le ministre de l’Intérieur a contesté un jugement du tribunal administratif de Lyon, qui avait condamné l'État à verser à la Régie Départementale des Transports de l'Ain une somme pour réparation des dommages causés à deux de ses autocars lors de troubles survenus après un match de football entre l'Association sportive de Saint-Étienne et l'Olympique de Marseille le 19 octobre 1991. La question juridique concernait la responsabilité de l'État pour les dommages causés par des actes de violence commis après un match de football, et si ces actes pouvaient être considérés comme commis par un attroupement ou un rassemblement au sens de l'article 92 de la loi du 7 janvier 1983. La Cour administrative d'appel de Lyon a annulé le jugement du tribunal administratif de Lyon, jugeant que les dommages causés ne relevaient pas de la responsabilité de l'État au titre de l'article 92 de la loi du 7 janvier 1983. Elle a considéré que les actes de violence n'étaient pas commis par un attroupement ou un rassemblement, et par conséquent, l'État n'était pas responsable des dommages causés (CAA Lyon, 28 janvier 1999, req. n° 96LY00995).

Dans une autre affaire, plus légère, la SNCF a demandé une indemnisation à l'État pour des préjudices subis suite à l'invasion des voies ferrées de la gare de Marseille par des supporters de l'Olympique de Marseille le 23 avril 1994. La demande initiale de la SNCF a été refusée par le préfet des Bouches du Rhône, et une décision confirmative a été prise à la suite d'un deuxième recours gracieux. La Cour a jugé que la demande de la SNCF n'était pas fondée, en raison de la tardiveté de son recours suite à la décision confirmative du préfet. La Cour a rejeté la demande d'indemnisation de la SNCF, en s'appuyant sur les règles de procédure administrative et le délai de recours (CAA Marseille, 1er Mars 2004, req. n° 01MA00621).

Encore, la CAA de Marseille a connu d’un recours intenté après un incident lors d'un match de football le 29 octobre 2006, où un pétard a blessé un pompier volontaire, ce qui avait motivé la Ligue de Football Professionnel (LFP) a sanctionné l'Olympique de Marseille avec un match à huis clos. L'association Handifan Club OM a demandé une indemnisation à la LFP pour les préjudices subis en raison de cette décision, jugée illégale par le tribunal administratif. Le tribunal administratif de Marseille a condamné la LFP à payer une indemnisation, décision dont la LFP a fait appel. La Cour a jugé que l'association Handifan Club OM ne justifiait pas d'un préjudice moral directement lié à la décision de la LFP. La Cour a annulé la condamnation de la LFP à payer une indemnisation pour préjudice moral (CAA de Marseille, 2 Mai 2013, req. n° 11MA01055).

VII.              Droit des cessions de créances Dailly sur des personnes publiques

L’OM a enfin également été partie à une instance relative à des cessions de créances Dailly issues de contrats administratifs.

En l’espèce, la REGION PROVENCE-ALPES-COTE-D'AZUR avait contesté un jugement du tribunal administratif de Marseille qui l'a condamnée à verser 3 millions de francs à la Banque Générale du Commerce. Ce litige concernait la cession d'une créance détenue par la SA Olympique de Marseille sur la région à cette banque, dans le cadre d'un marché public pour valoriser l'image de la région à travers le football. La question juridique principale était de déterminer si la REGION PROVENCE-ALPES-COTE-D'AZUR devait payer la Banque Générale du Commerce pour une créance cédée par la SA Olympique de Marseille, malgré le paiement partiel à une société d'économie mixte sportive locale qui a succédé à la SA Olympique de Marseille. Le Conseil d'État a rejeté la requête de la région. Il a jugé que la région ne pouvait pas se libérer valablement de sa dette envers la Banque Générale du Commerce par des paiements effectués à d'autres entités, conformément aux dispositions de la loi du 2 janvier 1981. Il a été estimé que les paiements effectués après la notification de la cession de créance à d'autres personnes que la banque n’avait aucune incidence sur l'obligation de la région envers la banque (CE, 19 mars 2001, req. n° 207626).

Suite à cette condamnation, la Région a tenté de faire condamner l’Etat en raison des manquements du comptable public ayant méconnu les règles de la cession de créance Dailly. Le ministère de l’Économie, des Finances et de l'Industrie a fait appel d'un jugement du Tribunal administratif de Marseille qui avait condamné l'État à payer 533 161,59 euros à la région Provence-Alpes-Côte-d'Azur. Cette somme représentait une indemnisation pour un préjudice lié à des paiements irréguliers effectués par le comptable régional à la SA Olympique de Marseille, en méconnaissance d'une cession de créance. Toutefois, la Cour a jugé que la notification de la cession de créance n'était pas opposable à la région Provence-Alpes-Côte-d'Azur, car elle ne respectait pas les obligations de mentions requises. Par conséquent, les paiements effectués n'étaient pas irréguliers. La Cour a donc annulé le jugement du Tribunal administratif de Marseille et a rejeté la demande de la région Provence-Alpes-Côte-d'Azur (CAA de Marseille, 21 Avril 2008, 06MA03061).