Il n’est pas toujours facile de lier l’exposé des règles de Droit (abstrait par essence) avec la nature de la vie. Pourtant le droit de l’environnement existe ou essaie d’exister. Mais dés que l’on se penche sur celui-ci, on perçoit les difficultés d’application auxquelles les élus, les prescripteurs sur le terrain sont confrontés. Et ils le sont lorsqu’ils doivent gérer des crises sanitaires voire des catastrophes qui n’ont rien de naturelles lorsqu’elles étaient prévisibles de longue date du fait de l’activité connue de l’homme dans l’environnement. Le parcours du combattant commence et les recours sont les seules voies possibles..comment l'éviter et quelles sont les difficultés?
A l’heure où des sociétés pétrolières ou gazières vont entamer des travaux de recherche ou d’exploration qui ne sont que les premiers actes d’exploitation du gaz de schistes, même s’il s’agit d’essais…
A l’heure où la population et les élus manifestent leurs inquiétudes…
A l’heure où de mauvais souvenirs remontent à la surface pour certains habitants de l’AIN qui se rappellent la disparition des sources d’eau du jour au lendemain, la pollution d’autres par l’activité de sociétés pétrolières dans les années 90, sociétés qui ont laissé les choses en l’état, sans remise en état…
A l’heure où les questions se posent de savoir quoi faire et où les officiels se contentent de calmer le jeu en indiquant que le code de l’environnement prévoit le problème des pollutions, qu’il y a des procédures pour protéger les populations, etc., il est urgent de montrer que le code de l’environnement est sujet à maintes interprétations et que si on ne fait pas de prévention maintenant, avant que les dégâts ne soient réalisés, on aura le plus grand mal à faire payer le pollueur.
Nous ne prendrons qu’un seul exemple des difficultés qui attendent les élus qui pensent qu’ils pourront faire payer le pollueur d’une part et qu’ils sont armés face aux exploitants : le délai de prescription des atteintes à l’environnement ; pas les dommages aux individus, seulement ceux à l’environnement, comme l’eau, notre bien commun.
Le délai de prescription et les obligations financières dans le code de l’environnement
La loi du 17 juin 2008 a porté une réforme de la prescription. Elle intéresse aussi la responsabilité civile environnementale par son article 14 qui déroge au droit commun notamment en ce qui concerne les atteintes causées directement à l’environnement.
C’est une interprétation de l’article L.152-1 du code de l’environnement qui peut permettre de penser que l’action en responsabilité, destinée à réparer financièrement une atteinte à la nature (on ne parle pas de préjudice), est soumise à une prescription trentenaire tandis qu’en cas de dommages, ils seraient soumis aux délais de droit commun.
Il existe une différence notable entre le fait de réparer un préjudice de nature purement écologique de la réparation des préjudices individuels et/ou collectifs liés à ces atteintes de quelque nature que ce soit (corporel, matériel, moral, etc.).
Le délai de prescription d’une action en matière environnementale n’est guère en phase avec la réalité des données. Le temps est une donnée à l’échelle humaine et non à l’échelle de la nature et de ses évolutions. Le choix a été fait du temps d'une génération quand il en faut parfois plusieurs pour que les dommages apparaissent.
La sécurité de la nature passe après la sécurité juridique des individus ou surtout des personnes morales. Ainsi le droit français a privilégié la prescription extinctive dans le cadre des procédures en responsabilité civile applicable à l’environnement. C’est le régime de cette prescription qui pose problème dés lors qu’on envisage d’agir en responsabilité pour obtenir réparation des préjudices sur atteintes directes à la nature.
Nous sommes alors confrontés à plusieurs lectures :
D’une part, il y a l’article 2224 du code civil issu du 1er article de la loi de juin 2008 qui dispose que : « Les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer. »
D’autre part, l’article 14 de la loi insère un article L.152-1 dans le code de l’environnement : « les obligations financières liées à la réparation des dommages causés à l’environnement par les installations, travaux, ouvrages et activités régis par le présent code se prescrivent par trente ans à copter du fait générateur du dommage. »
Contrairement à ce que certains pourraient imaginer, la lecture combinée de ces deux articles ne veut pas dire que les actions personnelles relèvent de la prescription quinquennale sauf dans le domaine environnemental.
Bien des commentaires existent en la matière qui trouvent leurs justifications dans différents textes ou procédures : ainsi on pourrait se baser sur la directive 2004-35 du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale ou sur le délai de prescription qui découle de la jurisprudence administrative à travers un dossier de recouvrement du préfet destiné à la remise en état des sites pollués.[1]
En réalité, le droit applicable n’est pas si simple. En effet, certaines obligations financières liées à la réparation de certains dommages causés à l’environnement pourraient restées prescrites par 5 ans.
Ainsi, l’article L.152-1 n’est pas aussi clair que le prétendent certains, en garantissant une prescription trentenaire aux citoyens et élus en cas de dommages résultant d’une atteinte à l’environnement.
L’article L.152-1 contient en réalité plusieurs interprétations selon les fondements qu’on lui donne:
Fondement 1 : Il existe bien une prescription trentenaire mais elle ne vise que les obligations financières dés lors qu’elles sont liées à la réparation des dommages causés à l’environnement et à condition que ces dommages proviennent soit d’installations, de travaux, d’ouvrages et activités régis par le code de l’environnement. Il s’agit d’une vision très civiliste de l’action en responsabilité mais qui vise uniquement la réparation du préjudice écologique « pur »[2] sans considération des préjudices des personnes.
En fait une lecture attentive de l’article L.152-1 montre que tous les préjudices environnementaux ne seront pas pris en considération par le droit commun puisqu’il faut que leurs causes soient connues et régies par le code de l’environnement.
Si ces activités relèvent d’un autre code, qu’en est-il ? Par exemple, les atteintes à l’environnement causées par l’activité minière comme le gaz de schistes qui sont régis par le Code minier ?
Pareillement, il n’est évoqué que le problème spécifique de la prescription des obligations financières, pas celui de l’action en responsabilité civile elle même.
Dans le cadre d’une responsabilité civile, les obligations financières liées à la réparation des dommages causés à l’environnement supposent plusieurs conditions :
a°) qu’ il y ait eu un dommage
b°) qu’il y ait eu reconnu un droit à réparation
c°) que cette réparation comporte des obligations financières, type remboursement du montant de la réparation par exemple.
Le code de l’environnement connaît déjà ce type de procédé ; ainsi l’article L.132-1 du code de l’environnement permet à des personnes morales de droit public « d’agir pour exercer les droits reconnus à une partie civile en ce qui concerne les faits portant préjudice direct ou indirect aux intérêts qu’ils ont pour objet de défendre (…) . et sans préjudice de l’indemnisation des autres dommages subis, les personnes morales de droit public mentionnées à l’alinéa précédent intervenues matériellement ou financièrement ont droit au remboursement, par le ou les responsables, des frais exposés par elle. »
Cela veut dire que dans le cadre d’une action civile, on peut obtenir réparation des dommages subis, le remboursement des frais qui ont, soit permis de prévenir, soit faire cesser la pollution, soit remettre en état le site pollué.
C’est d’ailleurs le sens de l’article L.514-16 du Code de l’environnement qui dispose que : « lorsque les personnes morales de droit public interviennent, matériellement ou financièrement, pour atténuer les dommages résultant d’un incident ou d’un accident causé par une installation mentionnée à l’article L.511-2 ou pour éviter l’aggravation de ces dommages, elles ont droit au remboursement, par les personnes responsables de l’incident ou de l’accident, des frais qu’elles ont engagés, sans préjudice de l’indemnisation des autres dommages subis. A ce titre, elles peuvent se constituer partie civile devant les juridictions pénales saisies de poursuite consécutives à l’incident ou l’accident. »
On lira dans le même sens l’article L.211-5 et suivants du code de l’environnement mais aussi l’article 1354 du code civil.
Trente ans donc pour réparer pécuniairement parlant les atteintes directes à la nature. Mais à partir de quand ? Est ce à l’origine du dommage? à la connaissance du dommage ? A la révélation du dommage à sa « victime » ? Tous ces paramètres supposent quelles connaissances scientifiques prises en considération : celles connues ou celles reconnues au moment du dommage?
En droit commun, (le délai de prescription cinq ans), le délai part à partir du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer.
La disposition dérogatoire fait courir le délai à compter du fait générateur du dommage.
L’ignorance du titulaire des droits importe peu : le délai court…et cela même si la connaissance des origines du préjudice n’est connue que tardivement, du fait de l’évolution lente ou silencieuse des conséquences de l’atteinte à l’environnement.
Même si le Grenelle de l’Environnement a entériné ce délai, bien des questions restent posées quant aux conditions et au délai imparti pour la réparation, en termes financiers, des dommages à l’environnement.
Le code de l’environnement ouvre la possibilité pour des personnes publiques d’user de leurs pouvoirs de police administrative et d’effectuer une remise en état de la nature dans un premier temps et de se tourner contre les responsables du dommage dans un second temps. Il est alors demandé consignation de sommes.
L’article L.514-1-I du Code de l’environnement permet au préfet, face aux refus de l’exploitant d’une installation classée, quand il existe encore, d’effectuer des travaux de mise en conformité; et lui permet d’obliger l’exploitant de l’ICPE à consigner entre les mains d’un comptable public une somme répondant au montant des travaux à réaliser.
De même l’article L.541-3 du Code de l’environnement affirme que l’autorité de police compétente, le maire en l’occurrence, peut après une mise en demeure, assurer d’office les travaux indispensables et cela aux frais du responsable de la pollution des sols ou lorsque des déchets sont abandonnés ou restent à traiter.
Pour autant il ne s’agit dans aucun de ces deux cas d’une action en réparation selon les termes de l’article L.152-1 du code de l’environnement.
Fondement 2 : une autre interprétation laisse penser que l’article L.152-1 du code de l’environnement ne fait qu’entériner une jurisprudence administrative. C’est loin d’être aussi clair.
En effet, le préfet ne peut imposer à l’exploitant ou à son ayant droit (cela peut être aussi le propriétaire du terrain quand l’exploitant est défaillant ou disparu), la charge financière de la remise en état si et seulement si moins de trente ans s’est passé à partir d'une date de départ au fait générateur du dommage et non pas, comme on aurait pu s’y attendre, à partir de la date de la connaissance par l'administration de la fin de l’exploitation du site par l’exploitant.
Une exception quand même : le cas où le danger ou les dommages présentés par le site auraient été dissimulés. On tombe alors dans la version pénale du droit de l'environnementdés lors qu'il y a eu intention de se dérober à ses obligations par l'exploitant.
On voit donc que le créancier qui exploite un site pendant 15 ans, à partir de 2012 , qui cesse son activité en 2027, mais pollue dés 2012, ne devra plus rendre de comptes sur les dommages après 2042, au lieu de 2057.
Ces dates peuvent, bien sûr, prêter à sourire mais quand on sait que certains procès durent plus de 15 ans, on voit tout de suite le bénéfice d’une prescription décomptée à partir d’une date proche alors même que la pollution est continue dans le temps.
Il est très difficile de relier certains faits de pollution de l’environnement aux activités d’industries peu enclines à communiquer sur leurs activités réelles. Ne serait ce qu’au nom du fameux secret industriel. C’est le cas typique des gaz de schistes.
On peut penser quele bon sens devrait être le principe suivant: le dernier acte non prescrit serait celui des actes de la date de cessation d’activité du site puisque l'action de polluer est continue. Cela laisserait aux victimes le temps de s’apercevoir de la pollution, de rechercher les responsables et de faire en sorte que les réparations soient versées.
Il n'en est rien. Il y a là un point qu'il serait souhaitable de réviser pour certains types d'activités notamment, minières avec une garantie de l'Etat puisque le sous sol lui appartient. ce serait une juste application du propritéaire payeur au cas où l'exploitant serait défaillant. par ailleurs, comme c'est aussi l'Etat qui accorde les permis, il serait juste qu'il soit aussi responsable en cas de "négligence" dans l'examen des demandes de permis. Le dossier emblématique des gaz de schistes est là pour le prouver: l'Etat qui doit choisir entre plusieurs intérêts pas toujours généraux, devrait alors réparer sans que la prescription lui soit opposable.
Fondement 3 : La transposition de la directive européenne sur la responsabilité civile environnementale en droit français par la loi du 1er aout 2008 donne encore une autre interprétation aux obligations financières et à la prescription de l’article L.152-1 du code de l’environnement.
C’est la directive n°2004/35/CE du parlement européen et du conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux qui fixe un délai de prescription de 30 ans. Point sur lequel la loi française ne pouvait déroger.
C’est cette directive qui met en place une police administrative spécifique dans le domaine de l’atteinte à l’environnement, à l’exclusion des conséquences pour les personnes.
Elle crée un article L.162-14-II du code de l’environnement qui permet aux autorités compétentes, (préfet mais aussi associations et autres personnes morales désignées), ayant pris des mesures de prévention et de réparation des atteintes à l’environnement, si l’exploitant a refusé de les exécuter, d’obliger ce dernier à consigner entre les mains du comptable public, une somme correspondant aux montants des mesures de prévention ou de réparation prescrites, elle permet aussi de procéder au recouvrement de ces sommes (y compris à l’étranger), à l’impôt et au domaine et de faire procéder d’office, aux frais de l’exploitant, à l’exécution des dites mesures.
Mais là où la confusion se fait jour c’est que sur la base de cette directive, la date de départ de la prescription n’est pas la même d’une part et d’autre part, plusieurs prescriptions se chevauchent. Ainsi, l’article L.161-4 du code de l’environnement indique que : le présent titre ne s’applique pas lorsque plus de trente ans se sont écoulés depuis le fait générateur du dommage » tandis que l’article L.162-21 du code de l’environnement indique : « l’autorité visée au 2° de l’article L.165-2 peut engager contre l’exploitant une procédure de recouvrement des coûts dans une période de Cinq ans à compter de la date à laquelle les mesures prescrites ont été achevées ou à la date à laquelle l’exploitant responsable a été identifié, la date la plus récente étant retenue ».
On le voit, des batailles juridiques sans fin pendant que la vie elle s'enfonce...
Prévention vaut mieux que réparation. A nous de l'exiger
Nous arrêterons là notre démonstration. Il ne s’agit pas d’effrayer les défenseurs des droits des uns et des autres, de l’environnement notamment. Seulement de plaider pour que ce genre de difficultés soient balayées par une politique de prévention et non de réparation des dommages.
Le droit français de l’environnement, la politique publique a favorisé depuis trop longtemps la politique de réparation . Cela permet de polluer tranquille pendant des années pour les créanciers des obligations financières dont nous avons parlés : pas vu, pas pris ; responsabilité à établir, etc…la nature comme les hommes peuvent mourir trois fois avant que la justice n’ait tranché si elle a en les moyens, financiers notamment. Ce qu’elle n’a pas toujours, pas plus que les associations ou les collectivités locales du reste.
Ainsi, on économiserait bien des énergies, des deniers publics si les exigences vis à vis des industries étaient plus importantes.
Concernant les gaz de schistes, de simples professions de foi, de simples rapports techniques, de simples allégations, de simples communications, de simples recours contre des décisions administratives mal ficelées permettent à des sociétés de faire trembler le sous sol. Elles peuvent alors fissurer le sous sol profond, remettre en cause les lois de la gravité et le jeu complexe des pressions souterraines, remettre en cause tout ce que la Nature a mis des millions d’années à construire strate par strate, goutte après goutte, à contaminer l’eau et le sol agricole, les réseaux mystérieux souterrains par lesquels des sources inconnues alimentent ce qui nous est le plus nécessaire : l’eau du ciel, des rivières, des nuages, de la terre, notre propre organisme fait à près de 80% d’eau. N'oublions pas que de la qualité de notre environnement et des nos propres organismes dépend la qualité des générations à venir.
Le délai de prescription étant de trente ans, la nature ne pouvant porter plainte elle même, les exploitants étant disparu par le jeu des fusions/acquisitions, qui restera pour payer ?
Le propriétaire des terrains sur lesquels se situera la source de la pollution. Et là, on ne connait pas vraiment le délai de prescription...
Il sera intéressant de connaître la décision de la Cour de cassation sur le dossier ERIKA, car il s’agit là de savoir si c’est on doit connaître le lieu de l’origine de la pollution ou si on peut constater les lieux où peut être constaté la pollution et ses conséquences.
Affaire à suivre donc…
