Responsabilité pénale des Ministres devant la Cour de Justice de la République (Partie II) : une juridiction en sursis ou des Ministres protégés ?
Décriée et jugée peu conforme aux principes de séparation des pouvoirs, la Cour de justice de la République (CJR) devrait être supprimée dans le cadre de la réforme constitutionnelle voulue par le Président Emmanuel MACRON.
Le texte du projet de loi a été déposé à l’Assemblée nationale le 29 août 2019.
Cependant, bien que critiquée et vouée à l’extinction, la Cour de justice de la République a repris du service activement depuis 2020, notamment lors de la crise du COVID 19, en enregistrant de nombreuses plaintes, par des enquêtes et mises en examen, puis en 2022, par la condamnation de l’ancien Ministre Kader Arif, et enfin en 2023, par le premier renvoi devant la formation de jugement d’un Ministre en exercice, Éric DUPOND-MORETTI, Ministre de la Justice.
On peut donc légitimement s’interroger sur le sort de cette juridiction et les motifs de sa suppression.
I- Les fondements historiques et idéologiques de la Cour de Justice de la République
Les constituants de 1791 étaient attachés au principe de séparation des pouvoirs : reprenant en cela l’article 16 de la déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen qui affirmait avec force que « toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de constitution ».
Pour les constituants, il paraissait donc contraire à l’équilibre des pouvoirs que des magistrats de l’ordre judiciaire, à quelque occasion que ce soit, puissent s’immiscer dans l’appréciation de l’action des ministres. « A crime politique, juge politique » lançait lors des débats Lally-Tollendal.
Ce principe se retrouve naturellement dans le célèbre article 13 livre 2 de la loi des 16-24 août 1790, toujours en application « les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions ».
D’où l’idée de faire juger les ministres par des représentants de la Nation, soit directement, soit par une Cour interposée : c’est la solution qui a prévalu en France tout au long des XIXème et XXème siècles, que ce soit par la Cour de Justice Impériale, la Chambre des Pairs sous la Monarchie de juillet, ou la Haute Cour de justice de la République sous la IIIème, la IVème et la Vème République.
Ces Cours maitrisaient totalement le déclenchement des procédures, l’instruction, la mise en accusation, et le jugement de l’accusé.
Mais leur lourdeur de fonctionnement, leur incapacité à agir rapidement contre des hommes politiques que la vindicte populaire désignait comme coupables avaient suscité de nombreuses critiques de la part de l’opinion publique.
II- Le fonctionnement de la Cour de Justice de la République
Créée par la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993, la Cour de justice de la République (CJR) est mentionnée aux articles 68-1 et 68-2 dans le titre X de la Constitution (De la responsabilité pénale des membres du gouvernement).
La Cour est seule compétente pour juger les membres du gouvernement (Premier Ministre, Ministres, Ministres délégués, secrétaires d’État) pénalement responsables des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions, qualifiés de crimes ou délits au moment où ils ont été commis.
Les infractions n’ayant aucun lien avec la conduite de la politique de la nation sont du ressort des juridictions pénales de droit commun.
La composition et le fonctionnement de la Cour ont été fixés par la loi organique du 23 novembre 1993 sur la Cour de justice de la République.
La Cour est composée de quinze juges : douze parlementaires (six élus par l’Assemblée nationale et six élus par le Sénat) et de trois magistrats du siège à la Cour de cassation.
Un de ces trois magistrats la préside depuis 2019, il s’agit Dominique Pauthe, qui a notamment dirigé les procès Clearstream, Kerviel et Cahuzac.
Les douze parlementaires qui siègent actuellement à la CJR sont : Émilie Chandler (LREM), Laurence Vichnievsky (MoDem), Philippe Gosselin (LR), Danièle Obono (LFI) et Bruno Bilde (RN). Et du côté des sénateurs : Chantal Deseyne (LR), Catherine di Folco (LR), Jean-Luc Fichet (PS), Antoine Lefèvre (LR), Évelyne Perrot (UDI) et Teva Rohfritsch (LREM).
La Cour peut être saisie par toute personne, française ou étrangère, qui s’estime lésée par un crime ou un délit imputé à un membre du gouvernement dans l’exercice de ses fonctions.
La procédure de saisine comprend trois étapes :
1° La commission des requêtes, composée de sept magistrats issus de la Cour de cassation, du Conseil d’État et de la Cour des comptes, décide de l’engagement des poursuites.
Ce filtre est mis en place afin que ce droit offert aux particuliers ne devienne pas une arme politique contre l’action gouvernementale.
La personne qui se déclare victime saisit la commission des requêtes.
Cette dernière décide de la transmission de la plainte au procureur général près la Cour de cassation afin de saisir la Cour de justice de la République.
Elle peut, à l’inverse, prononcer le classement de la procédure.
2° Si la plainte est déclarée recevable, la commission d’instruction, composée de trois magistrats de la Cour de cassation, procède aux auditions des personnes se déclarant victimes et des personnes incriminées.
Elle décide ou non du renvoi de ces dernières devant la CJR.
3° La formation de jugement, composée de trois magistrats et de douze parlementaires, se prononce à la majorité absolue et à bulletin secret sur la culpabilité du prévenu puis, en cas de culpabilité, sur l’application de la peine infligée.
Son arrêt peut faire l’objet d’un pourvoi en cassation, en cas de rejet de ses décisions, la Cour doit être recomposée avant de rejuger l’affaire.
III- Les jugements de la CJR depuis sa création :
En 1999, dans l’affaire du sang contaminé, la CJR a relaxé Laurent Fabius, Premier Ministre à l’époque des faits, et Georgina Dufoix, ministre des Affaires sociales et de la Solidarité nationale.
Elle a condamné "pour manquement à une obligation de sécurité ou de prudence", tout en le dispensant de peine, Edmond Hervé, secrétaire d’État à la Santé.
En 2000, elle a relaxé Ségolène Royal, ministre de la Famille, poursuivie en diffamation par des enseignants qu’elle avait accusés de couvrir des actes de bizutage.
En 2004, la Cour a condamné, après une instruction de dix ans, Michel Gillibert, secrétaire d’État aux Handicapés entre 1988 et 1993, "coupable d’escroquerie au préjudice de l’État", à trois ans d’emprisonnement avec sursis et 20 000 euros d’amende ainsi qu’à cinq ans d’interdiction des droits de vote et d’éligibilité.
En avril 2010, la Cour a condamné Charles Pasqua, ministre de l’Intérieur à l’époque des faits, à un an de prison avec sursis pour complicité d’abus de biens sociaux et de recel dans l’affaire des détournements de fonds au préjudice de la Sofremi, société d’exportation de matériel de police dépendant du ministère.
Il a été blanchi dans les affaires du casino d’Annemasse où il était poursuivi pour corruption passive, et celle de GEC-Alsthom dans laquelle il comparaissait pour complicité et recel d’abus de biens sociaux.
En mai 2011, le Procureur général de la Cour de cassation, ayant relevé "de nombreux motifs de suspecter la régularité, voire la légalité du règlement arbitral litigieux pouvant caractériser le délit d’abus d’autorité" a demandé une enquête visant Christine Lagarde, ancienne Ministre de l’Économie, pour "abus d’autorité" dans l’arbitrage favorable à Bernard Tapie.
Le 19 décembre 2016, elle a été reconnue coupable de "négligence", mais dispensée de peine.
En juin 2018, l’ancien garde des Sceaux Jean-Jacques Urvoas, soupçonné d’avoir transmis des informations confidentielles au député des Hauts-de-Seine Thierry Solère sur une enquête pénale le concernant, a été mis en examen pour "violation du secret professionnel".
Le 30 septembre 2019, la CJR a condamné Jean-Jacques Urvoas à un mois d’emprisonnement avec sursis et à une amende de 5.000 euros.
De plus, l’ancien ministre délégué aux anciens combattants Kader Arif a été condamné le 26 octobre 2022 par la CJR pour « prise illégale d’intérêts, atteinte à la liberté d’accès à l’égalité des marchés publics et détournement de fonds publics.
La peine prononcée a été d’un an d’emprisonnement, assorti du sursis, ainsi qu’une amende délictuelle de 20.000 euros.
IV- Critique de la procédure devant la CJR :
"Il n’y aura pas de point d’achoppement sur cette question dans la réforme constitutionnelle car c’est une juridiction qui souffrait de plusieurs défauts", estime Didier MAUS, professeur à l’université Paul Cézanne Aix-Marseille et spécialiste de droit constitutionnel.
1) Premier défaut : le manque d’objectivité, la CJR a donné l’impression d’être favorable aux Ministres qu’elle jugeait :
Composée de douze parlementaires – six députés et six sénateurs – et de trois juges de la Cour de cassation, elle renvoie l’image de politiques jugés par d’autres politiques.
Il s’agit donc, dans sa conception même, d’une juridiction de compromis masquant des intentions contradictoires, rapprochant des logiques contraires, et s’efforçant de concilier justice et politique.
Aux termes de l’article 68-2 de la Constitution, la formation de jugement de la CJR est échevinale : elle comprend trois magistrats du siège à la Cour de cassation et 12 parlementaires.
L’influence du comité Vedel est ici clairement perceptible, puisque celui-ci préconisait la création d’une juridiction dont la composition évoquerait « celle des cours d'assises, mais avec la particularité de comprendre huit "jurés" parlementaires, siégeant aux côtés de trois magistrats issus de la Cour de cassation, dont l'un présiderait la juridiction ».
Ce maintien de la présence des parlementaires à côté des magistrats professionnels traduit probablement « l’idée selon laquelle la responsabilité pénale des Ministres est le prolongement du contrôle politique que le Parlement exerce sur l’Exécutif ».
Cette idée semble contraire au principe de la séparation des pouvoirs en admettant l’incursion directe et majoritaire du pouvoir législatif dans l’autorité judiciaire.
Elle engendre surtout une partialité douteuse en permettant aux membres de mêmes partis politiques ou alliés, de juger leurs propres membres.
Étant rappelé que le rôle des Juges de la CJR est d’appliquer la loi pénale aux membres du gouvernement, dans l’exercice de leurs pouvoirs.
La gravité et le sérieux des circonstances dans lesquelles la loi pénale est violée et appliquée ne fait aucun doute.
Il ne peut donc y avoir de place au doute quant à la partialité des Juges et à une clémence déplacée.
Ce système est foncièrement insatisfaisant car il pose le principe de la responsabilité pénale des Ministres tout en le faisant sanctionner par une juridiction spéciale en y mêlant liens politiques.
Si chaque affaire est différente, toujours est-il que, depuis sa création, les membres de gouvernements jugés ont été condamnés à des peines très légères, sans emprisonnement ferme, et pour la plupart, soit relaxés soit dispensés de peine.
Ce fut notamment le cas de l’affaire du sang contaminé en 1999, sans aucune condamnation, ou de l’affaire Christine Lagarde, reconnue coupable en décembre 2016, mais dispensée de peine.
Ces décisions furent alors vivement critiquées.
2) Autre défaut critiqué : une commission de filtrage pour éviter l’avalanche de plaintes :
L’existence de cette commission d’instruction ouvre la voie à deux séries de critiques :
La première tient à sa propension, dès lors qu’elle est saisie, à refaire intégralement les instructions qui, dans certains cas, ont déjà été menées à bien par le juge d’instruction ordinaire.
La seconde série de critiques est plus technique :
Elle découle d’une particularité propre à la commission d’instruction qui réside dans la possibilité qui lui est offerte de statuer sur la régularité de ses propres actes d’information.
D’autre part, les procédures devant la CJR conduisaient à découper les dossiers avec un volet ministériel d’un côté et un volet non ministériel de l’autre.
Il en résulte parfois une situation où deux juridictions distinctes sont amenées à juger pénalement des mêmes faits, la première se consacrant aux faits reprochés au Ministre, l’autre à ceux commis par les coauteurs ou complices, au risque d’aboutir à des décisions contradictoires.
Dans l’affaire Tapie, Christine Lagarde était jugée devant la CJR quand son directeur de cabinet à Bercy, Stéphane Richard, était, lui, jugé devant le Tribunal correctionnel.
Cette exception délibérée au principe de l'indivisibilité des poursuites n’est pas sans poser de sérieux problèmes.
3) Enfin, dernière critique et non des moindres : la Cour de justice de la République ne permet pas aux victimes de se constituer partie civile :
L’article 13 de la loi organique n° 93-1252 du 23 novembre 1993 sur la Cour de justice de la République dispose qu’aucune constitution de partie civile n’est recevable devant cette juridiction et que l’action en réparation des crimes et délits ressortissant à sa compétence doit être portée devant les juridictions de droit commun.
La Cour de cassation a jugé que ce texte, qui déroge au Code de procédure pénale, n’est pas contraire à l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans la mesure où il réserve aux parties le droit de porter l’action en réparation de leurs dommages devant la juridiction de droit commun (Ass. Plén. 21 juin 1999, Bull. n° 139 ; 12 juillet 2000, Bull. n° 258).
Ce défaut est de taille puisque la victime n’a ainsi aucune part active au procès, ne peut intervenir afin de faire valoir ses droits et préjudices.
La victime ne peut demander réparation de ses préjudices, contrairement aux juridictions pénales ordinaires.
Cette hérésie anachronique procédurale revient à renier l’importance des parties civiles dans un procès pénal, alors que notre système judiciaire n’a fait qu’accroître leurs droits et leur importance à tous les stades de la procédure pénale.
En cas de condamnation devant la CJR, la victime est alors contrainte de saisir une autre juridiction de droit commun.
L’exclusion des parties civiles et de leurs préjudices justifierait à elle seule la réforme de cette juridiction dont la procédure d’exception relève d’une logique très contestable et défavorable aux victimes qui sont pourtant les plaignantes et à l’origine de la procédure.
V- Projet de suppression de la CJR :
Décriée et jugée peu conforme aux principes de séparation des pouvoirs, la Cour de justice de la République (CJR) devrait être supprimée dans le cadre de la réforme constitutionnelle voulue par le Président Emmanuel MACRON.
Le texte du projet de loi a été déposé à l’Assemblée Nationale le 29 août 2019.
Créée en 1993 après l’affaire du sang contaminé, sa suppression est perçue comme une avancée démocratique.
Les Ministres seraient ainsi jugés par une juridiction judiciaire de droit commun : la Cour d’appel de Paris.
Deviendront-ils pour autant des justiciables comme les autres ?
Loin de là, puisque, d’une part, une commission des requêtes sera chargée de filtrer les plaintes avant qu’une commission d’instruction ne les examine pour juger de leur recevabilité.
Une telle procédure permet d’éviter une avalanche de plaintes de gens mécontents de l’action d’un Ministre et qui voudraient se servir de la justice pour des raisons politiques.
Si ce motif semble sensé sur le principe, il reste encore dérogatoire au droit commun, alors que le Procureur de la République, le Juge d’instruction et la Chambre de l’instruction, reçoivent déjà par le Code de procédure pénale, le rôle de filtre quant à la recevabilité des plaintes et leur bien fondé.
D’autre part, le projet d’article 68-1 de la Constitution est pour le moins critiquable, en ce que la responsabilité pénale des Ministres serait réduite par rapport au droit commun.
Ainsi, l’article 68-1 de la Constitution, tel qu’issu de ce projet, précise que leur responsabilité ne peut être mise en cause "à raison de leur inaction que si le choix de ne pas agir leur est directement et personnellement imputable".
Il paraît donc ici évident que cette responsabilité limitée par la Constitution viendra en contradiction avec certaines infractions pénales telles que la non-assistance à personne en danger, caractérisée par l’abstention volontaire ou l’homicide involontaire caractérisé notamment par la maladresse, l’imprudence, l’inattention, la négligence...
Il est encore une fois dérogé au droit commun.
Bien que jugés selon le droit commun, devant une juridiction de droit commun, ce projet limite considérablement le domaine d’application des infractions pénales qui pourraient être reprochées à des Ministres dans le cadre de leurs fonctions, et permet ainsi à des dispositions dérogatoires au droit commun, pourtant critiquées, de revivre sous une autre forme.
Cette réforme a de nouveau été réaffirmée par le rapport du 8 juillet 2022, rendu par le comité présidé par Jean-Marc SAUVÉ, Président honoraire du Conseil d’État.
Il a été ainsi réaffirmé la volonté d’aligner sur le droit commun les règles de procédure et de compétence, applicables aux membres du gouvernement.
Les enquêtes et procédures en cours devant la CJR permettent cependant de douter de la mise en place de cette réforme, au moins dans un avenir proche.
VI- Plaintes et instructions en cours
1) 1) Procédure contre Éric DUPOND-MORETTI
Éric DUPOND-MORETTI, ministre de la Justice, sera le premier Ministre en exercice à être jugé devant la Cour de Justice de la République dans deux affaires :
Dans un premier dossier, il lui est reproché d’avoir diligenté une enquête administrative contre trois magistrats du Parquet national financier (PNF), qui ont épluché ses relevés téléphoniques lorsqu’il était encore avocat, alors que la justice cherchait à déterminer si une « taupe » avait livré des renseignements à Nicolas Sarkozy et son conseil Thierry Herzog dans le cadre de l’affaire Bettencourt.
Dans un second dossier, le ministre de la Justice est ciblé pour avoir lancé des poursuites administratives contre le juge anticorruption Edouard Levrault.
Il avait porté plainte contre ce dernier en juin 2020 pour « violation du secret d’instruction », après une interview accordée à France 3 par le magistrat, en lien avec l’affaire Rybolovlev dans laquelle Éric Dupond-Moretti représentait l’ancien patron de la PJ de Monaco.
2)
1) 2) Plaintes et instructions dans le cadre du COVID 19
Plusieurs plaintes, émanant de particuliers ou d'associations et de collectifs ont été déposées contre des membres du pouvoir exécutif devant la Cour de Justice de la République.
Ces plaintes visent soit le Premier Ministre et l’ex-Ministre de la Santé, Madame Agnès Buzyn, soit le Premier Ministre et l’ex-Ministre de la Santé, Monsieur Olivier Véran.
Les infractions reprochées sont les suivantes : "mise en danger de la vie d’autrui", "non-assistance à personne en danger" ou encore "homicide involontaire".
Trois médecins, représentants du collectif de soignants C19, ont affirmé leur intention de déposer plainte contre Édouard Philippe et Agnès Buzyn.
Ils les accusent en substance de s'être "abstenus" de prendre à temps des mesures pour endiguer l'épidémie de Covid-19.
Plaintes de détenus pour « non-assistance à personne en danger » :
Trente-et-un détenus du sud de la France ont également déposé plainte contre Édouard Philippe et Nicole Belloubet, Ministre de la Justice, pour "non-assistance à personne en danger". Ils estiment ne pas être assez bien protégés contre le Covid-19. Depuis l'annonce de la suspension des parloirs, une trentaine d'établissements pénitentiaires a été touché par des incidents.
Le syndicat de Magistrats « Unité Magistrats FO » a également déposé plainte et a dénoncé le fait que « La Ministre de la Justice après avoir refusé, dans un premier temps, catégoriquement de fournir aux magistrats les masques nécessaires à leur sécurité envisage désormais de les en doter mais à une date indéterminée, et dans une quantité inconnue. Seuls les gels hydroalcooliques devraient être prochainement à disposition en juridiction. Si nous ne pouvons que nous réjouir d’avoir été entendus, au moins en partie, nous mesurons le caractère insuffisant de ces fournitures. Chacun sait que le toucher n’est pas la première source de contamination. Le niveau d’exposition des magistrats qui assurent l’exécution des PCA demeure ainsi extrêmement élevé. »
UNITÉ MAGISTRATS FO a également entendu rappeler au Ministère de la Justice « ses obligations, en sa qualité d’employeur, à l’égard de ses agents. A ce titre, il se doit non seulement d’assurer leur sécurité au travail mais aussi d’engager toutes les actions de prévention nécessaires. C’est dans cette dernière catégorie qu’entrent les actions de dépistages du COVID 19 réclamées, à maintes reprises, par UNITÉ MAGISTRATS à l’égard des personnels en activité et auxquelles la Ministre de la Justice oppose une simple fin de non-recevoir.
L’augmentation exponentielle du nombre de fonctionnaires contaminés au Ministère de la Justice qui est passé en une semaine de 1250 à 1821, démontre l’inefficacité du dispositif de protection ministériel. »
La Fédération nationale des victimes d’attentats et d’accidents collectifs (Fenvac) a également remis en cause la gestion de la crise liée au Covid-19 et a saisi la justice. L’association a déposé plainte contre X auprès du procureur de la République de Paris, Rémy Heitz. Deux infractions sont visées : la mise en danger de la vie d’autrui et la non-assistance à personne en danger.
La Cour de Justice de la République avait fermé provisoirement ses portes pendant le confinement, cependant, les plaintes ont été reçues et ont été examinées par la Commission des requêtes.
Cette dernière a rejeté 19.685 plaintes en 2022, déposées en des termes identiques :
Ces plaintes visaient M. Castex et M. Véran pour « délit d’abstention de combattre un sinistre », « délit d’extorsion », « délit de publicité mensongère », « délit de non-respect des obligations ».
Elles reprochaient les mesures d’instauration du passe-sanitaire et défendaient l’idée que le premier ministre « exerce en conscience une contrainte morale pour contraindre les Français à se faire vacciner ».
Concernant M. Blanquer, il lui était reproché d’avoir « intentionnellement exercé une contrainte morale » pour obliger les enfants à se faire vacciner et à « traiter défavorablement » ceux qui ne l’étaient pas.
M. Djebbari, lui, était accusé de n’avoir « pris aucune mesure pour protéger les citoyens français du risque de contamination » dans les transports, en s’appuyant sur des propos déformés.
La commission des requêtes de la CJR estime que le passe sanitaire et l’obligation vaccinale constituent des « actes positifs et non des abstentions ».
Elle constate aussi que les paroles de M. Djebbari ont été « sorties de leur contexte » et ne démontrent aucunement l’absence de mesures avancée dans les plaintes.
La « contrainte morale » ne peut pas non plus être retenue, précise le communiqué, car « le passe sanitaire n’[est] pas obligatoire et il existe des alternatives pour mener une vie quotidienne normale ».
La CJR poursuit toutefois une enquête ouverte depuis juillet 2020 sur le sujet de la responsabilité des décideurs politiques dans la gestion de la crise sanitaire.
L’information judiciaire vise l’ancien premier ministre, Edouard Philippe, M. Véran et sa prédécesseure, Agnès Buzyn.
Cette dernière a été mise en examen, le 10 septembre 2021, pour « mise en danger de la vie d’autrui ». Elle avait notamment déclaré, le 24 janvier 2020, que les « risques de propagation du coronavirus dans la population sont très faibles ».
L'ancien Premier ministre Édouard Philippe a été entendu mardi 18 octobre 2022 par la Cour de Justice de la République (CJR) et a été placé sous le statut de témoin assisté, ce qui empêche en l’état son renvoi devant la formation de jugement.
Cette activité de la CJR semble nous indiquer que le projet de suppression est en « sursis », sachant qu’aucun projet de réforme n’est prévu afin d’apporter une alternative à sa suppression.
D’un côté, les gouvernements successifs réitèrent régulièrement leur volonté de supprimer cette juridiction d’exception afin de rassurer les citoyens en promettant une Justice plus égalitaire.
D’un autre côté, le regain d’activité de la CJR ne laisse pas présager de suppression dans un avenir proche, ce qui est certainement rassurant pour les Ministres qui restent Jugés par leurs pairs avec une grande clémence, comme le démontrent les jugements rendus par la CJR depuis 1999.
Manifestement, les affaires en cours (COVID 19, Éric DUPOND-MORETTI…), occuperont cette juridiction encore quelques temps.
Savoir si au final des responsabilités seront engagées et des sanctions seront prononcées est une autre question…à laquelle la jurisprudence de la Cour de Justice de la République apporte quelques éléments de réponse.
Le sort de cette juridiction semble être intimement lié à celui des Ministres : sursis ou relaxe ?
Benjamin MARKOWICZ
AVOCAT au Barreau de PARIS
