En pratique, la base légale de création d’un cercle de jeux, est le statut d’Association Loi 1901.
Aussi, la loi de finances du 30 juin 1923 est intervenue pour légaliser les Cercles. Elle soumet à l’autorisation révocable du ministère de l'Intérieur la pratique des jeux de hasard, et instaure les prélèvements sur le produit brut des jeux (PBJ).
Le cadre réglementaire des cercles et maisons de jeux est fixé par le décret du 5 mai 1947 et l'instruction ministérielle du 15 juillet 1947.
La Loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne s’intéresse également aux cercles de jeux, mais qui se pratiquent en ligne. Il faudra toutefois attendre l’entrée en vigueur du décret d’application relatif aux catégories de jeux de cercles ainsi qu’aux principes régissant leurs règles techniques.
S’il s’agit d’ouvrir un cercle de jeux en ligne, il faudra donc à présent s’adresser à l’ARJEL en respectant le cahier des charges qu’elle a mis en ligne. S’il s’agit d’un cercle « classique », alors, il faudra passer par des institutions traditionnelles.
Le Sénat avait rendu un rapport en 2004 sur les cercles de jeux, et précise leurs modalités d’admission.
1. La Procédure de création d’un cercle de jeux
D’abord, il convient de procéder à l’élaboration d’un dossier de candidature, comportant l’ensemble des pièces précisées dans l’instruction ministérielle de 1947. En effet, il n'y a ni dossier, ni formulaire spécifique à venir retirer auprès du Bureau des Cercles et des Jeux, au Ministère de l’Intérieur. Ensuite, il faudra renvoyer ces pièces à la préfecture du lieu où le cercle souhaite être ouvert. La préfecture étudiera alors ces éléments, puis transmettra le dossier au Ministère de l'Intérieur, qui le réexaminera par l’intermédiaire du Bureau des Cercles et des Jeux. Le "volet administratif" de la procédure débutera donc dès la réception des pièces par la préfecture. Enfin, le Ministre prendra en dernier ressort la décision d'ouverture ou non du cercle en question.
Par ailleurs, la Commission Supérieure des Jeux (CSJ), après examen du dossier par le Bureau des Cercles, et avant étude du dossier par le Ministre, est chargée d'examiner les demandes d'autorisation ou de renouvellement d'autorisation de jeux des casinos et des cercles.
La CSJ examine, au rythme d'un après-midi par mois, au moins cinq dossiers par séance.
Pour toute demande de création, d'extension, de réouverture ou, à l'inverse, de fermeture provisoire ou définitive de casino, la CSJ se prononce sur les bases d'un dossier volumineux.
Les débats au sein de la Commission sont approfondis ; le maire de la commune intéressée est invité à défendre son projet et mettre en valeur son importance pour le développement et l'économie de la commune, mais il aurait tort de n'insister que sur l'intérêt financier pour son budget, cet aspect n'étant pas considéré comme prioritaire par les Commissaires.
Pour ce qui est de leur vie sociale, les cercles sont tenus de communiquer les statuts, le règlement intérieur, la composition du conseil d'administration, le nom du président, la composition des bureaux, des comités de jeux, les contrats avec les comités extérieurs s’il y en a.
La CSJ ne rend qu'un avis, et n'a aucune obligation de rendre publics les motifs de celui-ci. C'est le ministre de l’intérieur qui décide, qui motive et donne connaissance de sa décision.
La mission de la CSJ est de freiner les demandes de création de casinos et de cercles de jeux, d'augmentation de leur nombre ; face aux demandes incessantes dans ce domaine, elle freine !..., estimant que six mois à un an d'attente lui permettent de mieux apprécier les intentions des communes et la valeur des cahiers des charges.
La police des jeux, quant à elle, assure, dans les cercles, une présence quasi constante, quasi quotidienne, et effectue de nombreux contrôles (cagnottes, interdictions de jeux, jetons, cartes…). Cette présence garantit aux joueurs que la loi est respectée, que la morale est sauve et que les établissements de jeux sont fréquentables ; elle assure que les intérêts de l'Etat sont respectés ; pour certains, cela serait en outre une garantie contre les hold up.
2. La critique de la procédure de création de cercles de jeux
D’abord, la procédure impose des limites : Il ne peut pas y avoir de cercle de jeux dans une ville où il existe déjà un casino, La base juridique d'un cercle de jeux est celui d'une association 1901, le but de l'association/cercle de jeux ne doit pas être le jeux, et ne doit pas exercer une activité commerciale, et l'association ne peut disposer d'un chiffre d'affaire que pour payer ses charges, ou éventuellement payer ses employés tels qu'un Directeur de Jeux.
Notons également qu’il y a deux modes de gestion pour un cercle de jeux : Soit le cercle délègue la gestion des jeux à un comité de jeux professionnel, soit le cercle opère une "gestion fermée" en gérant elle-même les jeux.
Par ailleurs, concernant leur fonctionnement, les séances de la commission supérieure des jeux ont vocation à être discrètes. D’un côté, la «crème de la crème » des grands corps de l’État. De l’autre, auditionnés le temps de défendre leurs dossiers, les exploitants, qui brassent plus de deux milliards d’euros de chiffre d’affaires.
En France, l’interdiction des jeux est la règle. Seules des dérogations sont donc accordées. Il y a encore quelques années, la préoccupation essentielle de la commission était de veiller à la moralité des hommes d’affaires. Aujourd’hui, l’époque des mafias est révolue. Celle des rivalités économiques a nettement pris le dessus.
La crainte des ministres de l’Intérieur successifs d’être suspectés de favoritisme ou de corruption a en effet bouleversé le rôle de la commission. En principe, elle ne devait rendre que des avis consultatifs. En réalité, les avis de la commission sont suivis systématiquement. Objectif : la transparence.
Quoi qu’il en soit, avec l’apparition de l’ARJEL concernant les jeux en ligne, l’offre des cercles de jeux physiques va diminuer naturellement. La question qui se pose donc, à l’heure où les Décrets d’application de la Loi de 2010 se font attendre, est celle de savoir si l’ARJEL, à terme, supervisera également l’ouverture des cercles de jeux traditionnels, en sus de ceux proposés sur support électronique ?
Or, pour l’instant, rien n’indique que la Loi ARJEL de 2010 va modifier le régime des cercles de jeux « matériels ». Il convient donc d’appliquer le régime existant pour le dépôt des candidatures, et d’attendre les éventuelles mises à jour que pourraient apporter les Décrets à venir.
3. Le contrôle du marché des cercles de jeux en 2010
Face aux treize jeux exploités dans les casinos (dont la roulette, les machines à sous et le black jack), un cercle ne peut proposer que le poker, le baccara chemin de fer et le baccara à deux tableaux ainsi que le billard multicolore à 25 godets de cinq couleurs différentes.
Un cercle se rémunère sur les cotisations des 2 000 à 3 000 joueurs-adhérents que comptent en moyenne ces établissements, sur les prélèvements sur les gains des joueurs et enfin sur les recettes des bars et restaurants exploités dans ces lieux. Les principaux cercles parisiens, dont le Cercle de l'aviation et le Wagram, emploient de 90 à 110 personnes et ne bénéficient pas de l'abattement fiscal de 20 % octroyé aux casinos.
Aussi, en raison des rigueurs de la loi, et du lobby puissant des casinos, il n’existe qu’une dizaine de cercles de jeux en France, et l’Etat touche 2.5% des sommes misées lors des parties dans les cercles de jeux, ce qui le pousse à assurer la surveillance de ces endroits très fermés.
Si l’Etat souhaite ensuite protéger un public jeune et influençable, et prévenir le risque d’addiction, la principale inquiétude de la réglementation, et la récente recrudescence de la vigilance étatique, est de lutter contre le blanchiment d’argent dans ce milieu propice à cette activité illégale.
La police des jeux assure une présence constante : Elle surveille et contrôle les documents imposés par la tutelle, les cagnottes, les tickets de cagnotte, les interdits de jeux, le déroulement des opérations et le comportement du personnel. Elle contrôle les cartes et jetons utilisés, les stocks et la destruction des sizains réformés. Rappelons à cet égard les récentes fermetures, les premières depuis dix ans, du cercle Concorde (et la mise en examen du capitaine Barril, ancien de l’Elysée et du GIGN), puis du cercle Haussmann.
Par ailleurs, au regard des sommes évoquées dans ces lieux, les autorités sont soucieuses de savoir où va cet argent, et à quoi il sert. L’Etat n'avait pas vraiment idée du volume des jeux auparavant. Maintenant, avec le retour des chiffres générés par les casinos, les contrôles ont accru.
On doit enfin constater que le poids économique des cercles et maisons de jeux reste modeste en comparaison de celui des casinos, et restera un « poids plume » face aux jeux en ligne qui sont, à l’heure actuelle, en plein « rush ».
