Dans un arrêt en date du 17 avril 2015, le Conseil d’Etat a tiré les premières conséquences de l’arrêt rendu par la Cour de justice de l’Union Européenne le 26 février 2015 sur sa demande de décision préjudicielle portant sur l’interprétation de l’article 4 du règlement CEE N°1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et non salariés (II).
Avant de commenter cette décision, on rappellera les enjeux juridiques qui s’attachent à l’arrêt du 26 février 2015 (1) qui tranche une question, dont la résolution s’avérait également cruciale pour la politique nationale de comblement d’un de nos déficits publics les plus importants sinon
stigmatisants (I).
I Pour ce qui concerne l’assujettissement au régime de sécurité sociale des ressortissants européens, le droit de l’Union détermine les règles de compétence de la façon suivante.
Les personnes ne sont soumises qu’à la législation d’un seul Etat membre, ce, en vertu du principe de l’unicité de la législation sociale laquelle, en interdisant l’application concurrente de plusieurs réglementations, évite les inégalités de traitement entre ressortissants européens et favorise leur libre circulation.
Ensuite, pour la détermination de cet Etat membre il convient d’appliquer les règles suivantes :
La personne qui exerce une activité salariée sur le territoire d’un Etat membre est soumise à la législation de cet Etat, même si elle réside sur le territoire d’un autre Etat membre.
De même, la personne qui exerce une activité non salariée sur le territoire d’un Etat membre est soumise à la législation de cet Etat même si elle réside sur le territoire d’un autre Etat membre.
A L’origine de la question préjudicielle d’interprétation posée par le Conseil d’Etat à la Cour de Justice de l’Union Européenne se trouvait la situation d’un ressortissant néerlandais, salarié d’une entreprise de son pays, mais domicilié en France. L’intéressé avait été assujetti à des cotisations de CSG de CRDS, à un prélèvement social et à une contribution additionnelle à ce prélèvement sur des revenus de son patrimoine.
En première analyse, ce cas de figure aurait dû être résolu par l’application des règles simples posées par le règlement de l’Union : l’activité salariée du ressortissant néerlandais étant exercée aux Pays Bas, seule la législation en matière de sécurité sociale de cet Etat membre aurait dû recevoir application : le fait qu’il pût disposer de revenus en France étant, de ce point de vue, indifférent.
Si, une question préjudicielle a cependant été posée par le Conseil d’Etat, c’est que celui-ci a estimé que la détermination de la législation applicable dissimulait une question autrement sérieuse, touchant à la nature même des prélèvements sociaux en France.
De la qualification juridique donnée aux cotisations françaises ayant pour assiette des revenus du patrimoine dépendait directement la légalité de ces prélèvements sociaux.
Le Conseil d’Etat a en effet fait valoir devant la Cour qu’il ne considérait pas ces cotisations comme présentant le lien direct et pertinent avec les lois régissant les branches de la sécurité sociale énumérées à l’article 4 du règlement n°1408/71. Autrement dit, il a estimé que les prélèvements subis par le ressortissant néerlandais ne frappaient pas des revenus d’activité et de remplacement se substituant aux cotisations de sécurité sociale mais avaient pour assise uniquement les revenus patrimoniaux du contribuable. Le Conseil d’Etat en a tiré la conclusion que, dans ce cas de figure, les prélèvements présentaient le caractère d’un impôt et non d’une cotisation sociale.
La détermination de l’impôt relevant de la souveraineté des Etats membres, cette qualification permettait d’échapper au champ d’application de l’article 4 du règlement et de donner son plein effet à la législation fiscale française.
Le débat technique dissimulait en réalité un enjeu de pouvoir.
On sait que, dans son arrêt du 26 février 2015, la Cour de justice de l’Union Européenne a écarté cette approche juridique.
Adoptant un raisonnement finaliste, la Cour a recherché l’affectation des prélèvements effectués sans s’arrêter à leur dénomination ou leur assiette pour conclure que les cotisations prélevées sur les revenus du patrimoine du ressortissant néerlandais étant affectées spécifiquement et directement au financement de la sécurité sociale en France, leur régime juridique relevait du champ d’application de l’article 4 du règlement CEE n°1408/71.
La portée que le Conseil d’Etat entend donner à cet arrêt est fort attendue par les personnes affiliées à un régime de sécurité sociale étranger et continuant à subir des prélèvements sociaux en France. L’arrêt du 17 avril 2015 laisse cependant déjà présager que le Conseil d’Etat tirera toutes les conséquences de l’arrêt de la Cour de Justice de L’Union Européenne.
II L’arrêt du Conseil d’Etat en date du 17 avril 2015 (2) qui statue sur un litige concernant des plus-values supportant les mêmes prélèvements sociaux que le ressortissant néerlandais, censure, en effet, un arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux qui avait adopté le raisonnement et la solution jusqu’alors consacrés par la juridiction administrative avant l’intervention de l’arrêt de la Cour de Justice de l’Union Européenne du 26 février 2015.
A l’appui de son recours tendant à obtenir la décharge des cotisations sociales, le contribuable avait vainement fait valoir, tant devant le tribunal administratif de Cayenne que devant la cour administrative d’appel de Bordeaux, qu’il n’avait pas à acquitter ces cotisations sociales dès lors qu’il n’était affilié à aucun régime obligatoire français de sécurité sociale.
Très classiquement, il lui avait été répondu par les juridictions administratives que « ces cotisations, dépourvues de tout lien avec l’ouverture d’un droit à une prestation ou un avantage servi par un régime de sécurité sociale, ont le caractère d’impositions de toute nature et non celui de cotisations de sécurité sociales »
La thèse soutenue par les juridictions inférieures consistait donc à nier le caractère social des cotisations pour les assimiler à un impôt.
C’est précisément cette analyse que le Conseil d’Etat réfute en cassant l’arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux.
Dans son considérant principal, le Conseil d’Etat s’approprie le raisonnement tout neuf de la Cour de Justice de l’Union Européenne.
Après avoir rappelé le double principe du règlement n°1408/71 du 14 juin 1971 qui consacre l’unicité d’affiliation un régime de sécurité sociale et l’unicité de cotisation, le Conseil d’Etat s’applique à reprendre la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union Européenne et notamment le fameux arrêt du 26 février 2015 en soulignant que le champ d’application du règlement précité comprend les prélèvements de sécurité sociale alors même qu’ils seraient assis sur des revenus de la personne assujettie indépendamment de l’exercice de toute activité professionnelle.
De façon plus déterminante le Conseil d’Etat calque son argumentation juridique sur celle de la Cour de Justice de l’Union Européenne en considérant : « que la circonstance qu’un prélèvement soit qualifié d’impôt par une législation nationale n’exclut pas que ce même prélèvement puisse être regardé comme relevant du champ d’application du règlement n°1408/71 »
Le caractère non fiscal des cotisations sociales françaises est ainsi confirmé.
Certains commentateurs ne manqueront sans doute pas de relever que la portée de cet arrêt est toutefois limitée du fait que le Conseil d’Etat n’a pas réglé lui-même l’affaire au fond mais a recouru à la technique dite « de cassation avec renvoi » qui laisse à la cour administrative d’appel de Bordeaux le soin de statuer sur le litige.
Certes... Il reste que la piste juridique a été soigneusement balisée et qu’il est désormais peu probable qu’on assiste à une sortie de route.
Jean-Yves TRENNEC.
Notes :
1 CJUE, 26 février 2015, aff n°C-623/13, Ministre de l’économie et des finances c/ de Ruyter.
2 CE, 17 avril 2015, req. n°365511 M.A.
