Par Nicolas Boeglin, Professeur de Droit International Public, Faculté de Droit, Universidad de Costa Rica.
Ce 1er juillet 2012 la communauté internationale célébrait le dixième anniversaire de l'entrée en vigueur du Statut de Rome, instrument adopté le 17 juillet 1998, et qui établit pour la première fois dans l'histoire, une Cour Pénale Internationale (CPI). Le Statut de Rome bénéficia d´un soutien massif lors de son adoption, avec 120 votes en sa faveur, 21 abstentions et le vote négatif de la Chine, des États-Unis, d´Israël, de l'Irak, de la Libye, du Qatar et du Yémen.
En dépit de cette écrasante majorité de signatures obtenue à Rome, la campagne de soutien au Statut de Rome rencontra de sérieuses difficultés durant les années 1999-2000, le chiffre des 60 ratifications nécessaires à son entrée en vigueur devenant un enjeu majeur (au 31 décembre 1999, le Statut de Rome n´avait été ratifié que par six Etats). A ce titre, la ratification de la France en juin 2000 (douzième Etat à le ratifier) aura sans doute contribué à relancer de façon décisive le processus de soutien à la CPI : premier membre permanent du Conseil de Sécurité de l´ONU à ratifier le texte, ce geste précédait d´un mois la Présidence française de l´Union Européenne .
L´effet ne tarda pas a produire ses effets : au 31 décembre 2000, 27 ratifications avaient été obtenues. Au 31 décembre 2001, grâce au soutien des ONG et celui de nombreux Etats, ainsi que celui de l´Union Européenne suite à sa décision 2001/443/PESC datée du 11 juin 2001, 47 ratifications seront réunies.
SITUATION ACTUELLE
A l´heure actuelle, le Statut de Rome a été ratifié par 121 des 193 Etats membres de l'Organisation des Nations Unies. En Amérique Latine, le premier pays à ratifier le Statut de Rome fut le Venezuela (7 juin 2000, onzième ratification), précédé uniquement au plan de l´hémisphère américain par Trinité-et-Tobago (6 avril 1999, seconde ratification) et par le Belize (5 avril 2000, huitième ratification). A ce jour, seuls Cuba, El Salvador et le Nicaragua se sont gardés de ratifier ce texte pour ce qui est de l´Amérique Latine. Le Guatemala l´a ratifié le 12 avril 2012, devenant l´Etat Partie 121. Pour sa part, le Costa Rica l´a signé le 7 octobre 1998, et l'a ratifié le 7 juin 2001, devenant le trente-troisième Etat-Partie, après que l´eurent fait, à l'échelle continentale, Trinité-et-Tobago, Belize, le Venezuela, le Canada, l'Argentine, la Dominique (Le Commonwealth de la), et le Paraguay. L'an dernier, le 28 avril 2011, le Costa Rica a ratifié l'APIC (Accord sur les privilèges et immunités de la CPI).
LE CAS ATYPIQUE DES ÉTATS-UNIS
Peu de fois dans l'histoire du droit international, une puissance aura déployé une telle énergie et engagé des efforts sans précédents afin de saper systématiquement toute forme de soutien à la CPI pouvant entraver sa liberté d´action : l´objectif principal étant de neutraliser la compétence de la CPI à l´égard de ses ressortissants. De façon tout aussi insolite, le 31 décembre 2000, date ultime prévue par l´article 125 du Statut de Rome pour le dépôt de signatures, a été la date choisie par les Etats-Unis, par Israël et par l´Iran pour signer le Statut de Rome.
Le dépôt de la 60ème ratification du Statut de Rome par la République Démocratique du Congo le 11 avril 2002 constitue pour certains l´ouverture officielle des hostilités. Le 6 mai 2002, une note envoyée au dépositaire du Statut de Rome par l´administration du Président Bush indique que la signature américaine n´a aucune conséquence légale (acte dénoncé comme équivalent au retrait de la signature, et qualifié par les spécialistes de « dé-signature » ou encore de « non signature »).
Cette véritable innovation du point de vue du droit des traités allait être reprise par le Soudan (26 août 2002) puis par Israël (le 28 août 2002), notifiant chacun au dépositaire la portée juridique de leur signature. Le 24 juillet 2002, l'adoption de la loi par le Congrès américain ASPA (American Service members Protection Act) ouvrait la possibilité d'utiliser tous les moyens, y compris l´usage de la force, afin de libérer des citoyens américains détenus par la CPI. En outre, une fois déposé le 60ème instrument de ratification du Statut de Rome en avril 2002, « le gouvernement américain a pris contact avec près de 180 Etats dans le but de conclure des accords bilatéraux garantissant le non transfert à la CPI de leurs ressortissants » (Note 1).
La stratégie des États-Unis visait, par la pression diplomatique et en usant de l´arme économique, à conclure avec les États, qu'ils soient parties ou non à la CPI, un «accord bilatéral de non-transfert", connu en Amérique Latine sous le nom d´Accord Bilatéral d'Immunité (ABI) (en anglais : Bilateral Immunity Agreement) en violation de l'article 98 du Statut de Rome. Il s´agissait de signer ces accords avec tout Etat de la planète, indépendamment du fait qu´il soit partie ou non au Statut de Rome : “if you find a rock with a flag on it, we'll negotiate an agreement” précisèrent des sources du Département d´Etat (The Washington Times, 8 octobre 2003).
Grâce à ces accords bilatéraux, dont certains ont été publiés, les Etats- Unis obtenaient l´exclusion de la compétence de la CPI à l´égard de ressortissants et de militaires nord américains, interdisant leur transfert devant la CPI. Le premier ABI a été signé par Etats-Unis avec Israël (le 4 août 2002, texte disponible).
Le premier ABI en d'Amérique Latine était signé avec El Salvador, le 25 octobre 2002, texte disponible et ratifiée le 29 Avril 2004). Suivrons en Amérique Latine des accords similaires avec la République dominicaine (signé le 13 Septembre, 2002), le Honduras (signé le 19 Septembre 2002, ratifié le 30 mai 2003), la Bolivie (19 mai 2003), le Nicaragua (signé le 4 juin 2003 et ratifié le 9 Juillet, 2003), le Panama (signé le 24 Juin, 2003) et la Colombie (signé le 18 Septembre 2003).
Environ une centaine d´accords bilatéraux de ce type ont été signés, que ce soit avec des États parties à la CPI (au nombre de 43 selon les ONG) ou non. Nonobstant, malgré l´importance du chiffre, seuls 21 ABI ont fait l´objet d´une ratification. A ce jour, ces traités n´ont donné lieu à aucune dénonciation ou retrait de la part de leur signataires, situation, elle, bien prévue dans le droit des traités (Convention de Vienne, Article 56).
Le Costa Rica appartient au groupe des douze Etats Parties à la CPI qui refusa publiquement de signer ces accords bilatéraux. En Amérique latine, cette opposition ouverte aux ABI fut appuyée par l'Argentine, le Brésil, l'Équateur, le Mexique, le Paraguay, le Pérou, l'Uruguay (Note 2) et le Venezuela.
LE COÛT DE NE PAS SIGNER UN ABI
Les indiscrétions contenues dans les câbles diplomatiques Wikileaks permettent de donner un aperçu du coût pour un pays comme le Costa Rica de maintenir sa fidélité aux principes établis à Rome en 1998. Nul doute qu´une étude plus complète et systématique de l´ensemble des Etats signataires d´ABI à partir des documents publiés par Wikileaks permettrait de mieux comprendre la stratégie des Etats-Unis et le type de pressions exercées.
Concernant le Costa Rica, l'édition du quotidien La Nación du 13 Août 2011 révèle que les Etats-Unis ont suspendu entre 2004 et 2006, l'aide militaire au Costa Rica et que le Costa Rica a cessé de percevoir durant ces années quelque 400.000 US$ par an en formation de la police.
En outre, le Costa Rica a été exclu entre 2005 et 2006, des avantages d'un fonds de 40 millions de dollars par an que les Etats Unis avaient créé pour la mise en œuvre du Traité de Libre Echange avec l´Amérique Centrale et la République Dominicaine (CAFTA-DR). Les câbles de Wikileaks indiquent que l'ambassadeur américain à San José a essayé de trouver une «alternative légale" afin d´obtenir du Costa Rica l´approbation d´un ABI sans adoption par le Congrès. Ce à quoi le ministre des Affaires Etrangères du Costa Rica de l´époque aurait répondu être en train de “préparer un projet d´accord écrit d´ici deux semaines” : ce dernier ne vit jamais le jour.
Ces sanctions contre le Costa Rica sont maintenues durant trois ans, jusqu'au 2 octobre 2006, jour, où, conscient de l'effet négatif de cette stratégie, le président Georges W. Bush mit fin à l'interdiction de l'octroi des financements aux Etats parties à la CPI opposés à la signature d'un ABI. «Nous entendons (la décision du président Bush) comme une reconnaissance de la décision du Costa Rica d'appartenir à la Cour Pénale Internationale » déclarera quelques jours plus tard le ministre des Affaires Etrangères du Costa Rica, Bruno Stagno (La Nación, 5 Octobre 2006).
LA CPI ET LE TRAITÉ AVEC L'UNION EUROPEENNE (UE)
Au début des négociations de l'UE avec l'Amérique centrale en vue de la signature d´ un accord d'association en 2005, apparaît dans le volet de coopération politique une exigence de l´UE : elle exige le soutien et la ratification de la CPI aux Etats de l´Amérique centrale.
Cette position rencontre l´objection de plusieurs pays, notamment du Salvador, du Nicaragua (Note 3) et du Guatemala, qui ne sont pas parties à la CPI (les deux premiers à l´heure actuelle n´ont toujours pas ratifié le Statut de Rome). En outre, le Salvador, le Honduras, le Nicaragua, le Panama et la République dominicaine ont signé un ABI avec les États-Unis ; et de plus, les quatre premiers ont ratifié ces ABI, devenant ainsi les seuls quatre Etats de l´Amérique Latine à l´avoir fait (à l'échelle continentale, on se doit de préciser que la Guyane l´a également ratifié, et que la Colombie (Note 4) et Antigua et Barbuda ont approuvé leurs respectifs ABI avec les Etats Unis sans passer par la ratification de leur Congrès). L´exigence européenne relative à la CPI comme partie intégrante du volet politique de l´Accord d´Association avec l´Amérique Centrale, idée soutenue par des ONG telles que la FIDH, mais à peine mentionnée par le mouvement syndical d´Amérique Centrale (p. 20) aura fait l´objet d´âpres sessions de travail durant les négociations avec les représentants de l´UE.
RÉFLEXIONS FINALES
Les conclusions que nous pouvons tirer pour ce qui est de l´Amérique Centrale sont loin d´être flatteuses, exception faite du Costa Rica. Le cas de cet Etat d´Amérique centrale montre que le poids d'une longue tradition de respect du droit international et des droits de l'homme aura eu raison des assauts de l'administration Bush et des pressions économiques et diplomatiques exercées par l'appareil diplomatique étasunien.
Rappelons à cet égard que l'ambassadeur du Costa Rica aux Nations Unies à New York, Bruno Stagno, fut désigné en septembre 2004 Président de l'Assemblée des États parties à la CPI (un poste qu'il occupa dès 2005 jusqu'en 2008, étant alors ministre des Affaires Etrangères du Costa Rica) ; et que, grâce au Panama, qui la présenta comme sa candidate, la juriste Elizabeth Odio Benito (vice-présidente du Tribunal Pénal International pour l'ex-Yougoslavie entre 1993 et 1995) fut élue membre de la CPI avec une victoire écrasante de 60 voix sur 83 en février 2003.
Belles victoires d´un petit Etat, certes, mais exercice remarquable – et peu remarqué - de ténacité également face à l´hyper puissance en pleine action. Espérons que les célébrations du dixième anniversaire de la CPI permettront d´obtenir les ratifications espérées des trois Etats de la région manquant à l´appel de Rome, afin de conforter l´attachement de l'Amérique latine aux droits de l´homme et à la justice pénale internationale.
(*) Nicolas Boeglin, Professeur de Droit International Public, Faculté de Droit, Universidad de Costa Rica
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NOTES
NOTE 1 : Cf. Detais J., Les Etats Unis et la Cour Pénale Internationale, Collection Droits Fondamentaux, Numero 3, janvier décembre 2003, p. 41. Disponible ici.
NOTE 2: L'Uruguay , qui ratifia le Statut de Rome en juin 2002 (Etat Partie numéro 72) reste pour de nombreuses ONG l'Etat modèle en Amérique Latine par rapport à la CPI, étant donné la révision très complète de sa législation pénale en 2006, de manière à la rendre pleinement compatible avec les conditions exigées par CPI. C'est une tâche encore en suspens dans de nombreux pays d'Amérique Latine.
NOTE 3: Le cas du Nicaragua est atypique dans la région : ayant signé un ABI le 4 juin 2003 avec les Etats-Unis, il ratifie le texte un mois plus tard, deventat le premier pays d´Amérique Latine à ratifier un ABI. Le texte de l´ABI (version anglaise) es disponible sue ce site: http://www.ll.georgetown.edu/guides/documents/Nicaragua03-126.pdf. Il s´agit égalemente du seul Etat de l'Amérique latine qui, dans le cadre des résolutions adoptées, année après année l'Assemblée générale de l'OEA sur la nécessité de soutenir et de ratifier le Statut de Rome , émet une déclaration qui se lit comme suit: "En lo que respecta a la renovación del llamado a considerar la ratificación o adhesión del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, el Gobierno de Nicaragua no puede acompañar el presente texto de resolución debido a que en Nicaragua no existen aun las condiciones propicias para adherirse a la Corte Penal Internacional. "Voir par exemple la résolution AG-RES-2577-XL-O-10, de l´Assemblée Générale de l´OEA de 2010.
NOTE 4 : La Colombie a en outre assorti sa ratification du Statut de Rome en août 2002 (Etat Partie numéro 77) d´une longue déclaration qui exclut, entre autres, la compétence de la CPI pour les crimes de guerres commis sur son territoire ou par des ressortissants colombiens. Voir document.
