LES AUTORITES UEMOA ET CEMAC DE LA CONCURRENCE (1)

Sur une carte de l'intégration en Afrique subsaharienne, la Communauté économique et monétaire d'Afrique centrale (C.E.M.A.C.)¹ et la Communauté économique et monétaire d'ouest africaine (U.E.M.O.A.)² offrent une visibilité frappante de la dynamique de regroupement des Etats d'Afrique Noire. Cette dynamique s’observe spécialement dans la multiplication, ces dernières années, des cadres d’intégration³. Les objectifs qu’ils visent sont divers, mais la création d’un Marché Commun apparaît comme l’objectif principal des deux Communautés susvisées. Cet objectif transparaît nettement dans la typologie des domaines réglementés⁴. Au rang de ces domaines, on compte celui qui a pour objectif la « recherche des moyens susceptibles d’aboutir à l’abandon progressif entre les Etats membres des pratiques commerciales restrictives »⁵. Le souci est affirmé en Afrique Centrale comme en Afrique de l'Ouest de se doter d’une réglementation à même de concourir à l'encadrement des restructurations des entreprises dans l'Union, notamment sous formes d'ententes, de concertations⁶. Les Communautés pressentent en effet les conséquences de l'ouverture des frontières intérieures, du fait de la suppression du tarif préférentiel généralisé institué dans le cadre de la réforme fiscalo-douanière, spécialement dans la C.E.M.A.C. La nécessité d’un droit de la concurrence⁷ s’est donc ainsi imposée aux organisations d’intégration en Afrique, comme moyen incontournable d’encadrement et d’assainissement du Marché Commun. Ainsi, sans beaucoup originalité au demeurant justifié, les droits communautaires africains de la concurrence⁸ visent principalement le contrôle des ententes, des concentrations et des aides d'Etat, d’un côté, la répression des abus de positions dominantes, de l’autre fortement inspirés de l’universalisme des politiques de concurrence. La même tendance s’observe en effet en Europe, en Amérique et au Canada⁹.

Fidèle à cette dynamique, les Communautés C.E.M.A.C. et U.E.M.O.A. se sont dotées de règles de procédure, par lesquelles les règles de fond adoptées doivent être mises en oeuvre en vue du contrôle et de la répression des infractions de concurrence. Toutefois, un intérêt particulier doit être consacré aux autorités de contrôle sans lesquelles tant le droit matériel que leurs règles de procédure ne connaîtraient la moindre effectivité. D’entrée de jeu, il faudrait, pour déterminer l’autorité en charge de la concurrence, explorer le corpus règlementaire idoine de chacune des Communautés.

En Afrique Centrale, l’article 25 de la Convention de l’UEAC¹⁰, partie intégrante du Traité, pose clairement le principe de la compétence de l’ex Secrétariat Exécutif de la C.E.M.A.C., devenu Commission¹¹, pour « l’application des règles de concurrence ». Cependant, deux autres textes du droit dérivé règlementent l’autorité de concurrence communautaire avec plus de précisions. Il s’agit du Règlement n° 1//99/UEAC-CM-639 du 25 juin 1999 règlementant les pratiques anticoncurrentielles et du règlement n° 12/05-UEAC-639 du 27 juin 2005 portant modification du premier. Dans un titre III intitulé « Du contrôle des pratiques anticoncurrentielles », le règlement N° 1//99 achève la législation de concurrence en instituant un Organe de Surveillance de la Concurrence (article 17). Cet organe, dont on ne saurait faire l’économie dans l’étude - comme preuve des balbutiements de la Communauté dans sa volonté de renforcement institutionnel de son autorité de concurrence - a été supprimé par l’article 1^er du règlement n° 12/05, qui a maintenu le «  Conseil Régional de la Concurrence » (C.R.C.). Sous le règlement n° 1//99, ce Conseil constituait un des maillons de l’Organe de surveillance de la concurrence.

Le système législatif de l'U.E.M.O.A. présente plus de constance, de simplicité. Dans la ligne des articles 88 et 89 du traité de l’U.E.M.O.A., un Règlement n° 02/2002/CM relatif aux procédures applicables aux ententes et aux abus de position dominante à l'intérieur de l'Union économique et monétaire ouest africaine investit la Commission de U.E.M.O.A., déjà organe exécutif, du pouvoir de contrôler et mettre en oeuvre le droit ouest africain de la concurrence (article 3 et suivants).

Une culture de concurrence est en pleine émergence en Afrique Noire. L'objectif de ce propos est de participer à une meilleure connaissance des autorités en charge de l’application De ce droit naissant dans la C.E.M.A.C. et l’U.E.M.O.A. L’intérêt du propos est qu’il implique une prospection de la politique de concurrence de deux Communautés fatalement liées, à plus d’un titre. Aujourd’hui, il devient de plus en plus difficile d'envisager des études dissociées lorsqu'il s'agit de ces deux Communautés africaines, conséquence d'une réelle parenté à la fois politique (UA), linguistique (majoritairement francophone), géographique (la région Afrique). Pratiquement, du fait de la théorie des effets qui détermine la saisine ou l’auto saisine des autorités de concurrence¹², leurs autorités de concurrence pourraient bien être appelées à la coopération pro concurrentielle. Ceci amène à s’interroger sur l’identité à tout le moins des deux autorités de concurrence dont l’une peut être amenée à appliquer sa législation sur les entreprises situées sur le territoire de l’autre. Mais encore, il est important de noter que les Etats de la C.E.M.A.C. et de l’U.E.M.O.A. sont unis au sein d’un mécanisme d’intégration plus grand, l’OHADA, ce qui, justifient la spontanéité des initiatives de recherches comparées¹³, sur la thématique générale du droit des affaires, auquel le droit de la concurrence n’est pas indifférent¹⁴.

Aussi, dans une logique à la fois descriptive et comparative, l’étude tend-elle à mettre en exergue les points de rapprochement existant entre deux autorités de concurrence aux compétences communes, tout en établissant leurs particularismes respectifs. Pour atteindre cet objectif, une approche formelle et matérielle sera privilégiée en ceci qu'elle permet d'une part une présentation de leur structuration (PREMIERE I), et d'autre part une recherche de leur compétence (PREMIERE II).

PREMIERE PARTIE I

LA STRUCTURATION DES AUTORITES DE CONCURRENCE DE LA C.E.M.A.C. ET DE L’U.E.M.O.A.

Suite aux réformes relatives aux pratiques anticoncurrentielles et au Secrétariat Exécutif initiées dans la C.E.M.A.C., on observe aujourd’hui une certaine convergence structurelle entre l’autorité en charge de l’application des règles de concurrence des deux Communautés étudiées. Leur dénomination (I) ainsi que leur aménagement interne (II) permettent d’en rendre compte.

I - LA DENOMINATION DES AUTORITES DE CONCURRENCE DE LA C.E.M.A.C. ET DE L’U.E.M.O.A.

Avant l’intervention du règlement n° 12/05 du 27 juin 2005 modifiant le règlement n° 1//99 relatif aux pratiques anticoncurrentielles dans la C.E.M.A.C., une étude comparative des autorités de concurrence C.E.M.A.C. et U.E.M.O.A. débouchait sur le constat d’une réelle autonomie dans la dénomination de leurs autorité de concurrence respectives. Aujourd’hui, le rapprochement dénominatif de ces deux autorités est de plus en plus réel. Cette convergence s’observe également à l’égard de leur positionnement dans l’organigramme communautaire.

§ I - Le rapprochement dénominatif

L’autorité de concurrence de la C.E.M.A.C. s’est rapprochée de son corollaire de l’U.E.M.O.A. grâce à deux mouvements de réforme en 2005 et en 2007. En effet, d’un Organe de Surveillance de la Concurrence et d’une Commission pour l’une et l’autre avant, on est passé à une Commission pour les deux Communautés. Finalement, les seules différences restent dans l’appellation de leur organe consultatif. Pour la C.E.M.A.C., il s’agit du Conseil Régional de la Concurrence, et pour l‘UEMOA, d’un Comité Consultatif de la Concurrence. Il est nécessaire de faire un état de la situation antérieure offerte par la C.E.M.A.C., afin d’apprécier les promesses tenues par la réforme portée par le règlement n° 12/05 du 25 juin 2005.

L’article 17 du règlement n° 1//99 de la C.E.M.A.C. instituait un « Organe de Surveillance de la Concurrence ». Cet organe était issu du droit dérivé de la C.E.M.A.C., bien que dans sa structuration finale, l'O.S.C. bénéficiait d'une composante issue du droit primaire. Mais étant donné la « solennité » de la rédaction du texte de l’article 17 créant l'O.S.C. par le Règlement n° 1//99¹⁵, on ne pouvait que reconnaître à cet organe la qualité d'« autorité C.E.M.A.C. de la concurrence ».

La création de l'O.S.C. par un Règlement avait suscité une grande surprise, dès lors que l'article 25 de la Convention sur l'union économique indiquait clairement la compétence du Secrétariat Exécutif pour « l'application des règles de concurrence... ». Par ailleurs, la même Convention prévoyait une compétence générale du Secrétariat Exécutif pour « l'application (...) des actes juridiques adoptés par les organes de décisions communautaire ». Ainsi est née la controverse, indexée par la doctrine¹⁶. On a constaté une spoliation du Secrétariat Exécutif - aujourd’hui Commission - comme unique autorité originelle de la concurrence, en tout cas une réduction de son champ d'intervention dans les procédures de concurrence, couplé à un Conseil Régional de la Concurrence, et devenu simple branche d'un organe dont aucun texte n'envisageait la création. Les règlements n° 1 et n° 2/99 étaient incontestablement, avait-on pu écrire, « en contradiction avec les dispositions des traités communautaires »¹⁷.

Finalement, ces critiques ont reçu un accueil positif du législateur, matérialisé par le règlement n° 12/05-UEAC-639-CM du 27 juin 2005 portant modification du règlement n° 1//99-UEAC-CM 639 réglementant les pratiques commerciales anticoncurrentielles. Ce règlement, composé de deux articles, se concentre sur la redéfinition de la structure de l’autorité communautaire de concurrence, en éliminant d’entrée de jeu l’Organe de Surveillance de la Concurrence. Il réhabilite l’ex Secrétariat Exécutif - désormais la Commission - dans ses compétences originelles comme autorité décisionnelle en la matière. Cependant, la dualité structurelle est maintenue, avec l’aménagement du Conseil Régional de la Concurrence. Ce réajustement législatif, donnant plus de crédit à la Commission quant au fondement de son investiture comme autorité de concurrence, ne peut qu’être apprécié, et arrive à point alors que la Communauté est en passe d’engager ses premières enquêtes de concurrence¹⁸.

Dans l’U.E.M.O.A., l’inspiration européenne a été complète. Dès le commencement, le traité de l’U.E.M.O.A. s’est doté d’une Commission, comptant, dans ses nombreuses attributions, celle d’autorité de concurrence. Comme son semblable de l’Afrique Centrale, cette Commission est au cœur du phénomène de l’intégration, en bonne position dans l’organigramme communautaire comme institution d’application du droit matériel, dont le droit de la concurrence.

§ II- LA CONVERGENCE DU POSITIONNEMENT DANS L’ORGANIGRAMME COMMUNAUTAIRE

En observant le positionnement institutionnel des Commissions C.E.M.A.C. et U.E.M.O.A. dans leur organigramme respectif, il apparaît qu’elles appartiennent toutes les deux au rang des institutions clés de la mise en œuvre des politiques communautaires. Elles sont « les gardiennes » de leurs Traités respectifs, à l’image de leur pendante européenne.

La Commission et le Conseil Régional de la Concurrence s'offrent pour la C.E.M.A.C. comme les composantes de l’autorité en charge de l’application des règles de la compétition économique. Simple organe consultatif, le Conseil Régional de la Concurrence dispose finalement d’une compétence moindre, la grande et déterminante part de la mise en œuvre des règles de concurrence reposant sur la Commission. Cependant, cette dernière est une institution aux compétences multiples et diversifiées. Elle répartit son activité au sein de quatre Départements principaux, dont le département du Marché Commun qui devrait centraliser les actions en matière de concurrence, et de fait, s’attribuer les services de Direction du Commerce de l’Industrie et du Tourisme, selon l’organigramme actuel.

La situation dans le système U.E.M.O.A. apparaît plus simplifiée. La refonte récente de l’organisation de la Commission de l’U.E.M.O.A. a eu comme conséquence une nouvelle répartition des tâches entre les Commissaires. On note en premier un changement de l’ancienne dénomination du Département en charge des questions de concurrence dans la région ouest africaine, ainsi que sa restructuration.

Avant de préciser cette réforme issue du sommet de l’U.E.M.O.A. de janvier 2007, il est important de s’attarder sur la structuration de la Commission de l’U.E.M.O.A. Ceci permet de mettre en exergue la nouvelle place occupée par la politique de concurrence dans cette Communauté, dont la modification du Département en charge de la concurrence est une des principales manifestations. La décision n° 0180/PCOM/U.E.M.O.A./2003 portant création et organisation des services de l’U.E.M.O.A. constitue le texte de référence initial. Sous l’empire de ce texte, la Commission de l'U.E.M.O.A. se subdivisait en Départements dont le Département des politiques fiscales, douanières et commerciales, intervenant dans le domaine de la concurrence¹⁹, via sa Direction du Commerce et de la Concurrence (article 2, décision n° 0180/2003). Aujourd’hui, la subdivision par Département est maintenue, cependant, un nouveau Département a été créé : « le Département du Marché Régional, du Commerce, de la Concurrence et de la Coopération »²⁰. Le nouveau texte portant Organisation des services de la Commission propose de l’appeler en forme abrégée « DMRC ». La Communauté marque ainsi une volonté forte de donner une nouvelle impulsion à la construction de son marché intérieur. Le droit de la concurrence est devenu la mission centrale d’un Département et non plus d’une simple Direction au sein de l’institution communautaire chargée de mettre en œuvre les politiques de la Communauté. Il s’agit-là, également, d’un élément de rapprochement avec la définition de l’autorité de concurrence dans la C.E.M.A.C. résultant de la transformation du Secrétariat Exécutif en Commission et la division de celle-ci en Départements.

Par contre, cette définition de l’autorité de concurrence de l’U.E.M.O.A. telle qu’elle est proposée par la législation communautaire primaire n’est pas complète. Le droit dérivé a étoffé l’autorité de concurrence de deux catégories d’intervenants qui doivent être évoqués : les autorités nationales et le Comité consultatif en matière de concurrence. En effet, même si l'exclusivité de la compétence de la Commission à connaître de toutes les infractions de concurrence « à l'intérieur de l'Union économique et monétaire ouest africaine »²¹ a été expressément affirmée par la CJ.U.E.M.O.A.²², on se doit d'indiquer la participation des autorités nationales de concurrence à la régulation de la compétition économique au sein de cette Communauté.²³ Leur compétence est organisée par une directive du 23 mai 2002²⁴. Aussi, bien que leur rôle soit limité aux enquêtes et relais vers la Commission, convient-il d'indiquer leur collaboration institutionnelle à l’action de l'autorité communautaire de concurrence²⁵. Ces structures nationales ont été définies par la Directive comme «toute institution nationale, à compétence générale ou sectorielle, intervenant dans le domaine de la concurrence» (article premier, Directive n° 02/2002/CM/U.E.M.O.A.).

On distingue parmi les institutions nationales en question, les autorités administratives et les juridictions en charge des questions de concurrence, des juridictions de droit commun qui connaissent du contentieux en responsabilité des dommages concurrentiels. Ces dernières ne constituent pas des autorités de concurrence au sens de ce propos, ne participant pas à la mise en oeuvre des règles de concurrence. Les autorités administratives, malgré leur compétence reconnue en matière de droit communautaire de la concurrence, seront pour leur part, exclues de la suite du propos, dans la mesure où elles n’appartiennent pas à la fonction publique communautaire et ne peuvent être considérées comme « autorité communautaire de concurrence ».

Tout au contraire, le Comité Consultatif de l’U.E.M.O.A., peut prétendre à cette affectation. Composé de deux fonctionnaires par Etat membre, compétents en matière de concurrence, ce Comité a été créé par l’article 28.3 du règlement n° 03/2002. Il doit être consulté par la Commission préalablement à toute décision en matière d’application des règles de concurrence. Même si l’avis consécutif ne s’impose pas à cette dernière, il constitue un maillon institutionnel de l’autorité communautaire de concurrence de base. Ainsi, la Commission de l'U.E.M.O.A. partage avec le Comité consultatif de la concurrence, la mission de contrôle du respect des règles de concurrence dans la Communauté.

En définitive, l’analyse de la dénomination des autorités C.E.M.A.C. et U.E.M.O.A. de la concurrence donne déjà d’importants renseignements quant à la constitution de ces institutions. Ils doivent être complétés d’une analyse de fond à travers leur aménagement interne.

II - L’AMENAGEMENT INTERNE DES AUTORITES C.E.M.A.C. ET U.E.M.O.A. DE CONCURRENCE

La présentation de l’aménagement interne permet de ressortir la composition et la personnalisation des autorités de concurrence ici étudiées. L’étude a déjà révélé la dualité structurelle de ces autorités. Elles présentent par ailleurs une nature collégiale, déterminant leur modalité de prise de décision. Par ailleurs, l’action de l’autorité de concurrence est menée par des fonctionnaires et agents compétents, ce qui détermine les articulations de cette présentation. On distinguera dans un premier cercle les éléments de la dualité et de la collégialité et dans un second, l’individualité des fonctionnaires et agents mettant en œuvre l’action de l’autorité de concurrence. Ils constituent le personnel de cette dernière.

§ I- LES AUTORITES DE CONCURRENCE DE LA C.E.M.A.C. ET DE L’U.E.M.O.A. ENTRE BICEPHALISME ET COLLEGIALITE.

En plus de sa dualité, l’autorité de concurrence de la C.E.M.A.C. présente une collégialité caractéristique de son mode de fonctionnement. Il partage ces qualités avec l’autorité U.E.M.O.A. de la même matière, sans que ces éléments communs de leur composition ne préjugent d’un entier mimétisme structurel.

A- La dualité et la collégialité de l’autorité C.E.M.A.C. de la concurrence

L'autorité de concurrence de la C.E.M.A.C. se compose de deux institutions : la Commission et le Conseil Régional de la Concurrence (C.R.C). Ceci caractérise la dualité structurelle choisie par cette Communauté. L’une comme l’autre sont marquées du sceau de la collégialité.

L’objectif de la dualité de l’autorité de concurrence de la C.E.M.A.C., au demeurant louable, a cependant été dénaturé par la réforme. En effet, sous l’empire du seul règlement n° 1//99, il existait un mécanisme de répartition de compétences entre le Secrétariat exécutif - devenu la Commission - et le Conseil Régional de la Concurrence, aboutissant à une distinction nette entre l’autorité de police et l’autorité de décision. Cet esprit de la loi communautaire n’a pu être sauvegardé dans la réforme de 2005, laquelle visait justement une réhabilitation de l’ex Secrétariat Exécutif - la Commission - dans ses fonctions d’autorité de concurrence avec les attributs les plus complets, à la fois de policier, de procureur et de juge, certainement au regard de l’exemple européen. Désormais, le Conseil Régional de la Concurrence ne dispose plus que d’une compétence consultative (v. infra ; II). En fin de compte, l’autorité de concurrence C.E.M.A.C. dans sa nouvelle formule subira comme la Commission européenne et celle de l’Afrique de l’Ouest, toutes les critiques fondées sur le cumul de fonctions. Il lui reste cependant le mécanisme de fonctionnement très apprécié de la collégialité.

La collégialité des deux membres de l’autorité de concurrence C.E.M.A.C. est définie par le nombre des personnes qui les composent. La Commission de la C.E.M.A.C. est composée de 6 Commissaires, à raison d’un Commissaire par Etat membre. Ce fonctionnement collégial, affirmé par les nouveaux textes (art. 28 du traité révisé), est tout nouveau : la transformation du Secrétariat exécutif en Commission date de 2007.

Le principe de collégialité ne s’arrête pas à la Commission de la C.E.M.A.C. Le Conseil Régional de la Concurrence, institution assez hétéroclite, est passé de six²⁶ à huit membres. Seul un membre, un magistrat, qui assure la présidence, exerce ses fonctions de façon constante. Les autres membres, également choisis en fonction de leur appartenance professionnelle, exercent ponctuellement leur fonction. Il s’agit : d’un représentant de la conférence des Chambres consulaires de la C.E.M.A.C., d’un universitaire, spécialiste du droit de la concurrence, d’un avocat, spécialiste du droit des affaires, d’un macro économiste, d’un ingénieur statisticien économiste, d’un représentant des associations des consommateurs, d’un représentant de l’Union des Patronats de l’Afrique Centrale (UNIPACE).

En fin de compte, la dualité et la collégialité de l’autorité de concurrence de la C.E.M.A.C. ont pour conséquence de générer un effectif total assez important. La même remarque peut être faite au sujet de l’autorité de concurrence de l’U.E.M.O.A., qui présente des caractéristiques similaires.

B- La dualité et la collégialité de l’autorité U.E.M.O.A. de la concurrence 

Qu’il s’agisse de la Commission de l’U.E.M.O.A. ou du Comité Consultatif de la Concurrence, chacune de ces branches de l’autorité de concurrence est marquée du sceau de la collégialité.

La Commission de l’U.E.M.O.A. est composée d’un ensemble de Commissaires, tous originaires des Etats membres. L’article 27 du Traité de Dakar, qui en définit le statut, ne précise pas le nombre de Commissaires. Si le principe d’égalité est respecté selon la règle « au moins un Commissaire par Etat », cette Commission devrait avoir un minimum de 8 Commissaires, correspondant au nombre d’Etats intégrés au sein de l’U.E.M.O.A.²⁷

Pour sa part, le Comité Consultatif de la Concurrence devrait être composé de 24 membres, calcul effectué suivant les prescriptions de l’article 28.3 al. 1 et 2 du règlement n° 03/2002 : deux fonctionnaires par Etat membre (l’U.E.M.O.A. est constitué de 8 Etats) en plus d’un « un représentant de l’agence nationale de régulation du secteur concerné, ou à défaut, « un représentant de l’association professionnelle dudit secteur » appelé à étoffer la délégation de fonctionnaires. L’esprit de la loi présidant cette institution découle de l’option pour une politique de concurrence intégrant étroitement les Etats membres. Ces fonctionnaires constituent le trait d’union entre la Communauté et les Etats membres, pendant que les représentants sectoriels portent la parole des entreprises.

Peu d’informations existent sur le statut de ce nouveau corps compétent en matière de concurrence à la date de cette étude ; le Règlement Intérieur régissant son fonctionnement est encore attendu de la Commission de l’U.E.M.O.A., malgré les dispositions pressantes de l’article 28.4 du règlement précité. En réalité, il semble s’agir d’une institution plus d’observation et d’information que d’action, trahie par une certaine légèreté législative. Le Règlement Intérieur attendu devra préciser, à tout le moins, la durée des mandats de ces fonctionnaires nationaux, ainsi que leur rattachement communautaire ou non ; il faudrait garder présent à l’esprit que l’ensemble des fonctionnaires nationaux en charge du droit de la concurrence est en puissance, compétent en matière de concurrence communautaire. Il faudrait arriver à distinguer fonctionnellement, ceux-ci des membres du Comité Consultatif. Finalement, tout en ayant dans le fond, le même degré d’importance au sein de l’autorité C.E.M.A.C. de la concurrence, le Conseil Régional a, contrairement au Comité Consultatif de la Concurrence de l’U.E.M.O.A., bénéficié d’une réglementation plus pointilleuse lui conférant un crédit de pouvoir dans l’intervention processuelle de la principale autorité de concurrence qu’est la Commission.

En tout état de cause, dualité et collégialité caractérisent la forme et le fond de la structuration des autorités U.E.M.O.A. et C.E.M.A.C. de la concurrence. L’objectif ultime de la collégialité est d’organiser un mécanisme de décision impartial, la coopération intellectuelle dans l’administration de la justice, éloignant les risques de subjectivité du juge unique. Cependant, avant cette phase de décision, l’autorité de concurrence doit la concrétisation de son action administrative et procédurale au dynamisme d’un personnel, ensemble d’individualités dont les compétences diversifiées sont unies pour conduire avec efficacité la mission affectée au Département en charge des questions de concurrence.

§ II- LES AUTORITES DE CONCURRENCE DE LA C.E.M.A.C. ET DE L’U.E.M.O.A., DEUX INSTITUTIONS DOTES D’UN PERSONNEL DIVERSIFIE

Il faut observer les ramifications de l’organigramme de l’autorité de concurrence elle-même pour se rendre compte sa grande personnalisation. Ce constat concerne spécialement la Commission, dans chacune des deux Communautés, investie du pouvoir d’enquête et de décision. Pour la mise en œuvre de ses actions, il lui est affecté un effectif assez conséquent, réparti dans les différentes Directions dont l’action spécifique relève du droit et de la politique de concurrence de la Communauté. Cependant, la composition de cet effectif inclut diverses compétences transversales sans aucune spécialité en matière de concurrence. C'est le cas du personnel de secrétariat, ou de transport, dont l’étude est sans intérêt dans ce propos.

Le statut du personnel en charge de la concurrence doit être recherché dans la législation de la fonction publique communautaire. La désignation des personnes en charge des questions de concurrence se fait à l'issue d'une procédure spécifique qui diffère selon le rôle qui est celui de la personne concernée. Le statut particulier des Commissaires, qu’il s’agisse du Collège ou du Chef du Département en charge des questions de concurrence, contraste nettement avec celui de l’ensemble des autres fonctionnaires. A ces distinctions, il faudrait ajouter celle offerte par la désignation des membres de l’organe consultatif.

1. La désignation des Commissaires dans la C.E.M.A.C et dans l'U.E.M.O.A.

L’identité de dénomination n’induit pas nécessairement une identité du mode de désignation. S’il existe de grandes constances sur ce dernier point entre les deux Communautés dans la désignation des Commissaires en général, le choix du Commissaire chargé des questions de concurrence reste un point d’originalité de chacune des Communautés.

1. 1. Le mode de désignation des Commissaires C.E.M.A.C. et U.E.M.O.A.

Les systèmes proposés par la C.E.M.A.C. et l’U.E.M.O.A. se rejoignent quant au rôle central de la Commission dans leur modèle institutionnel. A ce titre, les Commissaires sont, dans les deux Communautés, une émanation de la Conférence des Chefs d’Etats.

En réalité, la situation dans la C.E.M.A.C. relève d’une alchimie juridique nouvelle dont l’adaptabilité reste à apprécier. En effet, si dès l’origine, l’U.E.M.O.A. a opté pour un fonctionnement en Commission, avec une réglementation précise, le système C.E.M.A.C. a fonctionné depuis son étape de l’intégration douanière avec un Secrétariat Exécutif. A sa tête se trouvait un Secrétaire exécutif et un secrétaire exécutif adjoint. Ceci a grandement affecté le mécanisme de désignation des membres de la nouvelle Commission, venue remplacer le Secrétariat Exécutif. Les deux premiers membres de la Commission, l’ex Secrétaire Exécutif et son adjoint ont purement et simplement été transformés en Président et Vice président de la Commission²⁸. Leur acte de désignation, ainsi que le texte relatif à la transformation du Secrétariat Exécutif en Commission sont intervenus le 25 avril 2007, et ce bien avant la ratification du Traité révisé qui seul aurait pu autoriser une telle réforme²⁹. Le collège a été complété en 2008³⁰ par 4 autres Commissaires qui ont prêté serment devant la Cour de justice de N’djamena le 1er août 2008.

L'article 17 de l'Additif au Traité de la C.E.M.A.C. définit les critères présidant à la désignation de ces personnalités communautaires. Les indications de ce texte ont pour l’essentiel été maintenues par le projet de traité révisé de la C.E.M.A.C, en date du 25 avril 2008. La Conférence des chefs d'Etat est l'autorité investie du pouvoir de nomination du Président et du vice Président de la Commission de la C.E.M.A.C.³¹. Suivant une distribution des postes de responsabilité entre les Etats membres depuis les débuts du processus d’intégration en Afrique centrale, ces statuts sont affectés au Cameroun et au Gabon. Les quatre autres membres de la Commission, ressortissants chacun des 4 autres Etats membres, sont nommés, eux aussi par la Conférence des Chefs d’Etats. Ils doivent présenter une compétence, une objectivité et une indépendance qui leur permettent de mettre en oeuvre les politiques communautaires. Leur mandat est limité à quatre ans, renouvelable une fois. Il n’est pas surprenant que les mêmes exigences qualitatives soient imposées dans le cadre de l’U.E.M.O.A., au regard de leur implication dans la réalisation des objectifs communautaires.

Au terme de l'article 27 du Traité de Dakar, les huit membres de la Commission de l'U.E.M.O.A. sont désignés par la conférence des chefs d'Etats et de gouvernements. Leur mandat est de quatre années renouvelable. Le serment prêté par tous les membres de la Commission devant la Cour de justice de l'U.E.M.O.A. lors de leur entrée en fonction peut s'analyser comme le dernier acte de consécration qui définitivement vient entériner leur appartenance au corps de la fonction publique communautaire (article 28 alinéa 2). La Commission constituée, l'un des membres est désigné pour en assurer la présidence, (article 32, traité de l'U.E.M.O.A.) et ceci « se fera de manière à appeler successivement à la présidence de la Commission tous les Etats membres »³². Même si un acte de la conférence des Chefs d’Etats vient reconnaître cette désignation du Président de la Commission de l’U.E.M.O.A., primus inter pares, on note-là une réelle divergence avec le système de la C.E.M.A.C., la désignation/nomination du Président et de vice Président de la Commission relevant du pouvoir souverain de la Conférence des Chefs d’Etats sur proposition des Etats membres concernés. Elle a également exercé cette souveraineté pour l’affectation aux différents Départements en charge des politiques communautaires, comme la politique de concurrence. Ce mode de désignation du Commissaire concerné oppose, une fois de plus, la C.E.M.A.C. et l’U.E.M.O.A.

1. 2. Le mode de désignation du Commissaire en charge des questions de concurrence

Les conséquences du passage d’un mode de fonctionnement par un secrétariat à un mode de fonctionnement par une Commission ont été légèrement appréciées par le législateur de la C.E.M.A.C. A titre d’exemple, le mode de désignation du Commissaire en charge des questions de concurrence est devenu plus ambigu, alors que l’U.E.M.O.A. a su dès les origines, appréhender les entières exigences d’une Commission.

Certes, l’initiative de réforme globale du système institutionnel de la C.E.M.A.C. est encore en cours, mais on peut déjà noter qu’aucun des principaux textes adoptés jusqu’ici, au demeurant fondamentaux³³, ne fait place nette à la création des Départements, consécutive à celle de la Commission. Tout juste a-t-on mention de cette création dans le projet de Règlement Intérieur de la Commission³⁴ : « l’organisation administrative de la Commission comprend les Départements, le contrôle financier, l’agence comptable… ». Les informations relatives aux attributions de chacun des nouveaux Commissaires doivent pour l’heure être recherchées dans le Communiqué final de la 9^ème session ordinaire de la conférence des Chefs d’Etats. Cet acte qui porte en même temps nomination des nouveaux Commissaires, indique les principaux Départements auxquels ils sont affectés. Sur la liste, on note le Département du Marché Commun³⁵, dont le Commissaire est de nationalité centrafricaine. Ce tout premier collège de Commissaires de la C.E.M.A.C. a prêté serment le 1^er août 2008 devant la Cour de justice de N’djamena.

Dans le système offert par l’U.E.M.O.A., la procédure de désignation du commissaire en charge des questions de concurrence est très éloignée de celle en vigueur dans la CEMAC. L’acte de la conférence des chefs d’Etats nomme tout juste les autres commissaires. Le collège constitué, le président de la Commission répartit ceux-ci dans les différents départements, certainement de manière consensuelle. C’est l’interprétation qu’on peut avoir du texte de l’article 33 du traité de l’U.E.M.O.A.³⁶, texte conférant au président de la Commission un vaste champ de compétence dans la constitution des services et les nominations subséquentes.

Finalement, La conférence des Chefs d’Etats apparaît donc dans les deux Communautés, comme l'autorité investie du pouvoir à la fois de nomination du commissaire placé à la tête de l’autorité de concurrence. Ce haut fonctionnaire supervise l’action des fonctionnaires et agents de son Département, action relative à la mise en œuvre de la politique communautaire de concurrence, en vertu des règles définies dans l’une et l’autre Communauté. Leur mode de recrutement est par contre moins politique.

3- Le mode de recrutement des fonctionnaires et agents en charge de la concurrence

En se penchant sur le modèle offert par l’UEMOA, la question de la distinction entre fonctionnaires et autres agents semble tranchée, tout au moins formellement, deux règlements distincts donnant d'amples informations juridiques sur le statut d'une part, des fonctionnaires de l'U.E.M.O.A. (Règlement n°1:95/CM du 1er août 1995) et d'autre part, le régime applicable au personnel non permanent (Règlement n° 02/95/CM du 1er août 1995).

Le mode de recrutement du personnel en charge des questions de concurrence est régi par les dispositions générales relatives aux statuts des fonctionnaires communautaires. Le rattachement communautaire de ce personnel est donc indéniable.  Cependant, il est nécessaire d’identifier les fonctionnaires concernés dans cette étude. Nous savons d’ores et déjà que ces fonctionnaires sont affectés au Département en charge des questions de concurrence. Les deux Communautés s’accordent sur les premières subdivisions d’un Département. Cependant, à ce stade des réformes institutionnelles dans la C.E.M.A.C., on est réduit à la déduction quant au contenu précis de ces subdivisions, alors que l’U.E.M.O.A. en offre une réglementation précise.

Selon l’article 3 in fine du Règlement intérieur de la Commission de la C.E.M.A.C., un Département est subdivisé en Directions, les Directions en sous Directions, et les sous Directions en service. La création des Départements est encore en voie d’achèvement. Dans son état actuel, les Directions sont les premières branches de l’organigramme de la Commission, après les services du Président de la Commission et vice Président. Il faudrait donc rechercher parmi leurs sous-directions et services ceux qui présentent des compétences en matière de concurrence. La tâche n’est pas aisée, la dénomination des nouveaux Départements n’étant pas toujours en corrélation avec les domaines de compétences de ces sous directions et services. A titre d’exemple, il nous a semblé naturel d’attribuer au Département du Marché Commun, des compétences en matière de concurrence. Cependant, il existe dans l’organigramme actuel une Direction du Marché Commun dont aucune des deux sous directions n’a de compétence en matière de concurrence, mais exclusivement en matière douanière et fiscale. On pourrait en tout logique également, attribuer au Département des politiques économique, monétaire et financière la charge des questions de concurrence. Seulement, s’il existe une Direction de l’analyse économique, les questions monétaires et financières n’étaient jusqu’ici l’objet d’aucune Direction. Une intense restructuration de l’organigramme est donc à prévoir, avec la récente institution des Départements.

On est en droit de penser que le Département du Marché Commun pourrait désormais s’attribuer, toute la Direction du Marché Commun, et partie de la Direction du Commerce et de l’Industrie, plus précisément, sa sous-Direction du commerce. En effet, cette sous direction est dotée d’un service de la régulation et d’un service de la promotion des échanges, lesquels ont jusqu’à présent la maîtrise des questions de concurrence. Selon l’article 37 du Règlement intérieur de la Commission de l’U.E.M.O.A., le Département est subdivisé en Directions, celles-ci en divisions.

Dans l’organigramme de l’U.E.M.O.A., le personnel affecté au Département du Marché Régional, du Commerce, de la Concurrence et de la Coopération sera, fonctionnellement compétent en matière de concurrence. Spécifiquement, ce département s’attribue les services de la Direction de la Concurrence.

Le statut et le mode de recrutement du personnel concerné : En règle générale, le personnel rattaché à la Communauté a le statut de fonctionnaire communautaire. Ce statut³⁷ est reconnu aux personnes nommées et titularisées à un des emplois permanents ouverts dans les services de la Commission. Ils sont nommés par le Président de la Commission, à l'issu d'une procédure qui peut être celle du concours (article 17 et 21 du Règlement n° 8/99), ou résulter d'une procédure de détachement, ceci par une décision de nomination qui constitue une suite positive à un stage probatoire ou d'imprégnation pour les fonctionnaires en détachement. Ils sont tous natifs de l'un des pays membres de la C.E.M.A.C.

4- Le mode de désignation des membres de l’organe consultatif

Les membres du Conseil Régional de la Concurrence dans la C.E.M.A.C. : La réforme du Conseil Régional de la Concurrence était un point essentiel du règlement n° 12/05-UEAC-639 du 25 juin 2005. Le premier Conseil régional de la concurrence de la C.E.M.A.C. est encore attendue, 10 ans après sa création par le règlement n° 1//99. De nombreuses formations thématiques initiées actuellement par la CNUCED et la Commission de la C.E.M.A.C., réunissant des experts issus des différents Etats membres et de la Cour de justice communautaire, permettent de nourrir l’espoir d’une naissance prochaine. Est tout aussi attendu la décision du Conseil des ministres qui en précisera les modalités d’organisation administrative, financière, et de fonctionnement³⁸. Cette nomination relève de la compétence du Président de la Commission, sur proposition des Etats et organisations concernés. Ces précisions importantes offertes par l’article 1^er b du règlement n° 12/05, bienvenues, étaient une des nombreuses lacunes du règlement n° 1//99. Le mandat de ses membres est de trois ans renouvelable. Finalement, le nombre a été étoffé, de 6 on est passé à huit membres. (V. infra). A tous, indépendance et intégrité sont exigés, et à ce sujet, ils doivent déclarer les intérêts qu'ils détiennent dans les affaires en cours et se retirer des délibérations s'il y a lieu.

Les membres du Comité Consultatif de la Concurrence dans l’U.E.M.O.A. : Le mode de désignation des membres du Comité Consultatif de la Concurrence conforte dans le doute exprimé quant à son rattachement communautaire réel. En effet, « chaque Etat membre désigne deux fonctionnaires qui le représentent… »³⁹. Il ne semble pas exister d’autre acte ou procédure d’une autorité communautaire consacrant leur lien juridique avec la Communauté, comme dans, la C.E.M.A.C., la nomination finale par le Président de la Commission. Finalement, on peut considérer que l’autorité de concurrence communautaire dans l’U.E.M.O.A. relève de deux systèmes juridiques : communautaire, pour la Commission, et national, pour le Comité consultatif de la Concurrence. Cette originalité peut être de nature à encourager l’expression et la défense des positions des Etats membres, la nature purement consultative de cet organe préservant finalement la primauté des intérêts communautaires portés par la Commission. En tout état de cause, le consensus est suggéré au Comité comme mode d’adoption des avis, le vote n’intervenant que « le cas échéant »⁴⁰.

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En conclusion de cette première fraction concernant la structuration des autorités de concurrence C.E.M.A.C. et U.E.M.O.A., force est constater une véritable convergence tant dans la dénomination que la composition de ces autorités. Ceci pourrait tenir à l’identité de leur source d’inspiration européenne, et justifierait largement que cette autorité soit l’institution phare de la Communauté : la Commission. Ceci surprend peu ; il suffit de se rappeler l’objectif premier de la Construction communautaire : la création d’un Marché Commun. Cependant, il est difficile d’ignorer les éléments d’originalité constatés, suffisamment expressifs d’une politique de concurrence dont la mise en oeuvre est distincte d’une Communauté à l’autre. L’option, dans l’U.E.M.O.A. pour une implication réelle des Etats membres, considération quasi inexistante dans la C.E.M.A.C., distingue profondément ces deux Communautés. Ceci apparaît dans la composition de leur organe consultatif : un Comité Consultatif de la Concurrence essentiellement composé de fonctionnaires de concurrence des Etats membres pour l’U.E.M.O.A., un Conseil Régional de la Concurrence dont les membres sont issus de divers corps professionnels et de la société civile pour la C.E.M.A.C. Cette distinction sera somme toute d’incidence secondaire dans la pratique de ces deux autorités de concurrence. En effet, la convergence de leurs compétences respectives conduit, finalement, à minimiser cette différence structurelle.

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