- L’exigence légale de recours pré-juridictionnel : le « RAPO »
Les recours contentieux formés devant le juge par les militaires ou les gendarmes à l’encontre d’actes relatifs à leur situation personnelle doivent obligatoirement être précédés d’un recours administratif préalable.
Ce type de recours se dénomme « Recours Administratif Préalable Obligatoire » (RAPO).
Il s’agit d’une originalité procédurale en matière de recours administratif.
En effet, l’exigence de recours administratif préalable aux recours contentieux devant les tribunaux n’existe pas par ailleurs.
Cette originalité consiste à saisir obligatoirement et préalablement la Commission des Recours des Militaires (CRM) qui est une commission administrative instituée par le décret n° 2001-407 du 7 mai 2001 organisant la procédure de recours administratif préalable aux recours contentieux formés à l’encontre d’actes relatifs à la situation personnelle des militaires, en application de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives.
La commission de recours est présidée par un officier général ou un contrôleur général des armées et comprend quatre officiers généraux appartenant à l’armée de terre, à la marine nationale, à l’armée de l’air et à la gendarmerie nationale, le directeur des ressources humaines du ministère de la défense ou son représentant, ainsi qu’un officier général représentant l’armée ou la formation rattachée dont relève le requérant.
Les dossiers de recours examinés par la commission sont instruits par des rapporteurs placés sous l’autorité d’un rapporteur général, magistrat des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.
Ce dernier conseille les rapporteurs et émet un avis sur chacun des recours.
Cet avis éclaire les membres de la commission sur les problèmes juridiques soulevés par les recours et la jurisprudence administrative qui leur est appliquée.
Mais la commission de recours a une liberté d’action ou d’inaction quasi-totale.
Sa seule obligation est de communiquer au requérant les mémoires de l’administration pour respecter le principe du contradictoire (CE 5 avril 2006, Req. n°251732) et non pas le rapport du rapporteur (CE 16 mars 2005, Req. n°259245 ).
- Les conditions du recours à la commission de recours
La saisine de la Commission des Recours des Militaires tend uniquement à obtenir de celle-ci qu’elle fasse des recommandations auprès du Ministre de la Défense pour que soit annulée une décision faisant grief à un militaire ou un gendarme.
L’ensemble des dispositions se rapportant à la procédure du recours administratif préalable figure aux articles R. 4125-1 à R. 4125-23 code de la défense.
L’article R4125-1 du Code de la défense qui fixe le principe du recours préalable obligatoire dispose que :
« I.-Tout recours contentieux formé par un militaire à l'encontre d'actes relatifs à sa situation personnelle est précédé d'un recours administratif préalable, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux.
Ce recours administratif préalable est examiné par la commission des recours des militaires, placée auprès du ministre de la défense.
La saisine de la commission est seule de nature à conserver le délai de recours contentieux jusqu'à l'intervention de la décision prévue à l'article R. 4125-10
II.-Les dispositions de la présente section ne sont pas applicables aux recours contentieux formés à l'encontre d'actes ou de décisions :
1° Concernant le recrutement du militaire ou l'exercice du pouvoir disciplinaire;
2° Pris en application du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre et du code des pensions civiles et militaires de retraite ainsi que ceux qui relèvent de la procédure organisée par les articles 112 à 124 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ».
Ainsi, les recours formés devant la Commission des Recours des Militaires tendent à l'annulation ou à la réformation d'une décision individuelle expresse ou implicite prise à l'encontre d'un militaire et portant sur sa situation personnelle.
Le recours administratif préalable à un recours contentieux formé devant la commission des recours des militaires doit être effectué dans un délai de deux mois à compter de la date de la notification à l'intéressé (e) de la décision faisant grief.
Les principaux motifs de recours sont les suivants :
- la prise en compte du pacte civil de solidarité dans le régime indemnitaire des militaires
- la notation,
- le régime d’imposition,
- la solde,
- les mutations,
- le lien au service,
- les changements de résidence ou d’affectation,
- les mutations,
- etc …
La saisine doit obligatoirement mentionner tous les arguments de fait ou de droit permettant de contester la validité de la décision et être accompagnée de la copie de l'acte litigieux.
Dans l'hypothèse où l'acte contesté est une décision implicite de rejet d'une demande formulée par le militaire, la saisine de la commission de recours doit être accompagnée d'une copie de la demande initiale.
L’envoi du recours se fait par lettre recommandée avec accusé de réception, par précaution…
- Les effets de l’avis de la commission de recours et de la décision du Ministre de la Défense
La commission de recours n’émet qu’un avis pour le Ministre de la Défense.
La décision ministérielle n'est pas liée par l'avis proposé par la commission et clôt le recours administratif préalable en se substituant à la décision initiale contestée.
La notification, qui mentionne les délais et voies de recours contre la décision, ouvre alors au requérant le délai de recours contentieux pour saisir la juridiction administrative (2 mois).
L'absence de notification dans le délai de quatre mois à compter de la saisine de la commission vaut décision de rejet implicite par le ministre compétent ou par les ministres conjointement compétents.
La décision du Ministre de la Défense se substitue totalement à la décision antérieure, de sorte que le militaire se trouve privé du droit de soumettre au juge des moyens qu’il invoquait contre la décision initiale et ne pourra que soulever les nouvelles illégalités éventuelles de la décision ministérielle pour la soumettre à la censure éventuelle du juge administratif.
- L’inutilité de la saisine préalable de la commission de recours
Bien qu’officiellement cette commission ait été conçue pour contribuer à désengorger la juridiction administrative, elle sert en réalité d’instrument de régulation des litiges personnels entre les militaires et leur administration, "pour laver son linge sale en famille".
Autrement dit, la commission de recours tenterait de dissuader les militaires de porter leur litige devant le juge en espérant les limiter à un recours préalable, mais unique, devant elle.
Mais cette commission de recours est totalement inutile sur le plan procédural.
En effet, il est important de souligner que la saisine de cette commission, non suspensive quant à l’application de la décision litigieuse, ne prive pas les militaires de leur droit de recours au juge en cas de litige avec leur administration.
Les militaires ont ainsi en droit de solliciter du juge administratif qu’il suspende et annule l’acte faisant grief, parallèlement et conjointement à la saisine de la commission de recours.
Ainsi, les militaires ne sont pas censés devoir attendre un quelconque délai pour saisir le juge dans le cadre d’un recours contentieux.
Concrètement, il suffit à l’avocat du militaire de justifier de l’envoi du recours auprès de la commission pour saisir le juge administratif d’un référé suspension et d’une requête en annulation de l’acte ou de la décision faisant grief.
A cet égard, les militaires doivent savoir qu’en pratique le juge administratif saisi en référé mettra souvent beaucoup moins de temps que le ministre de la défense pour prendre sa décision.
En effet, le ministre de la défense a quatre mois après le recours administratif préalable obligatoire pour l’agréer totalement, partiellement ou le rejeter.
Le militaire ou le gendarme ne saurait attendre un délai de quatre mois pour connaitre le sort de la décision déférée et engager un recours contentieux devant le juge administratif, surtout lorsque l’on sait que seules 7% sur les 5.000 requêtes annuelles soumises à la commission font l’objet d’une annulation totale.
L’utilité juridique et procédurale de la saisine préalable de cette commission est donc très limitée en pratique et loin des arguties déployées par les politiques et personnalités qui se sont employées ces dernières années à défendre le rôle de cette commission.
Enfin, bien que le recours administratif préalable devant la commission des recours des militaires ne suppose pas obligatoirement la représentation par un avocat, l’assistance du militaire ou du gendarme par un avocat spécialisé sera souvent d’une grande utilité.
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Anthony Bem
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